CIRCOLARE OMNIBUS

LINEE GUIDA INTERPRETATIVE DELL'ART. 35 DELLA LEGGE REGIONALE 6 APRILE 1998, N. 11 COME MODIFICATO DALL'ART.16 DELLA LEGGE REGIONALE 20 GENNAIO 2005, N. 1.

PREMESSE
La presente circolare ha la funzione di fornire adeguati chiarimenti in ordine all'applicazione delle norme contenute negli articoli 35, 36, e 38 di cui al Titolo V, Capo I, della L.R. n. 11 del 06/04/1998 recante "Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta", che sono stati oggetto di modificazione da parte della L.R. n. 1 del 20/01/2005 recante "Disposizioni per la manutenzione del sistema normativo regionale. Modificazioni e abrogazioni di leggi e disposizioni di legge", nonché alla Deliberazione di Giunta Regionale 15/02/1999 n. 422 contenente "Approvazione di disposizioni attuative della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 previste dagli artt. 36 e 37 (Criteri ed indirizzi di carattere tecnico e adempimenti in ordine alla redazione ed approvazione delle cartografie degli ambiti inedificabili) e revoca delle deliberazioni della Giunta Regionale n. 9797/1994 e 4190/1995".
Il Titolo V, Capo I, menzionato contempla gli "Ambiti inedificabili" e unitamente al Capitolo III della Deliberazione di Giunta Regionale n. 422/1999, riserva a tali aree del territorio regionale rigorose disposizioni in ordine agli interventi urbanistico-edilizi ivi eseguibili, recependo la disciplina del Piano Stralcio per l'Assetto Idrogeologico, di seguito denominato PAI, adottato ed approvato ai sensi della L. n. 183 del 18/05/1989.
Gli articoli sopra indicati di cui al Titolo V, Capo I, e il Capitolo III della Deliberazione di Giunta Regionale n. 422/1999 (per i terreni a rischio di inondazioni) contengono, infatti, un'elencazione degli interventi ammissibili in tali aree tenendo conto delle differenti condizioni di rischio ed esigenze di tutela relative a ciascuna di esse, facendo comunque salvo il rispetto di eventuali determinazioni più restrittive della pianificazione regionale o locale.
In particolare, l'articolo 35 consente, in via del tutto eccezionale ed in caso di motivata necessità, di realizzare nelle aree dagli stessi disciplinate, oltre agli interventi specificamente definiti, anche altre tipologie di interventi più generalmente indicati come:
- Interventi d'interesse generale aventi particolare rilevanza sociale ed economica;
- Interventi diretti alla salvaguardia di importanti interessi economici e sociali.
Tali interventi, la cui definizione è fornita nel prosieguo, richiedono, in ogni caso, la procedura di deroga attuata con deliberazione della Giunta Regionale secondo i criteri stabiliti dall'articolo 35 medesimo.
L'art. 36 e la Deliberazione di Giunta Regionale n. 422/1999 prevedono, inoltre, la possibilità di realizzare nelle fasce A e B, in via eccezionale e previa acquisizione dell'autorizzazione da parte dell'Autorità idraulica competente, salvo che per le opere eseguite dall'Autorità stessa per i suoi fini istituzionali, oltre ad altri specifici interventi, manufatti ed opere infrastrutturali direttamente attinenti al soddisfacimento di interessi generali, anch'essi in seguito meglio precisati.
Gli interventi urbanistico-edilizi cui fanno riferimento le norme contenute nel Titolo V, Capo I, fra cui i mutamenti della destinazione d'uso, sono quelli definiti dalla legge urbanistica regionale e dai relativi provvedimenti attuativi (Deliberazione della Giunta Regionale n. 2515 del 26/07/1999, modificata ed integrata dalle successive Deliberazioni della Giunta Regionale n. 1180 del 17/04/2000 e n. 2761 del 09/08/2004). Questo inevitabilmente al fine di consentire una corretta applicazione delle disposizioni concernenti i titoli abilitativi e la legittimazione dell'attività edilizia.
Si precisa però che poiché gli stessi interessano in particolare le aree a rischio idrogeologico, non è dato, in ogni caso, prescindere, nell'applicazione ed interpretazione delle norme di cui trattasi, dalla sostanziale finalità di tutela della pubblica e privata incolumità perseguita dalle medesime che impone un generale ed inderogabile divieto di aumentare le condizioni di rischio attuale.
Tale principio di base trova fondamento nel PAI il quale è il primo effettivo strumento che persegue, attraverso le sue disposizioni, l'obiettivo di garantire al territorio del Bacino del fiume Po un livello di sicurezza adeguato rispetto ai fenomeni di dissesto idraulico e idrogeologico.
La finalità in questione rappresenta, quindi, la corretta chiave di lettura delle norme oggetto della presente circolare ogni qualvolta si presentino fattispecie concrete di dubbia applicazione, consentendo finanche di superare, se del caso, la qualificazione strettamente edilizia degli interventi ammessi e/o vietati o le accezioni riscontrabili negli specifici strumenti urbanistici.
Qualsiasi intervento, pur se non incluso fra quelli esplicitamente vietati, non deve comportare l'aumento della pericolosità di inondazione o di frana ed il rischio connesso, sia localmente, sia a monte, sia a valle, e non deve pregiudicare la realizzabilità degli interventi di sistemazione e mitigazione del rischio medesimo.
Gli interventi ammissibili non devono aggravare le situazioni e/o condizioni di dissesto in atto o potenziali, né devono presentare una vulnerabilità tale da renderli inadeguati rispetto alle finalità per le quali sono realizzati.
A titolo meramente esemplificativo si ritengono inammissibili interventi che comportino mutamenti di destinazione d'uso da attività turistiche, ricettive, commerciali ed artigianali ad abitazione permanente o principale; interventi tali da comportare la permanenza di persone in insediamenti non adeguatamente protetti o proteggibili dagli eventi calamitosi, quali l'installazione di campeggi, villaggi turistici o insediamenti comunque legati all'attività ricettiva turistica quali roulottes o case mobili, in ragione della loro assimilabilità, dal punto di vista dell'aumento del rischio idraulico, agli interventi di nuova edificazione nonché della loro intrinseca elevata vulnerabilità rispetto agli eventi alluvionali. Analogamente sono da ricomprendere in tali divieti i capannoni e simili, anche se non realizzati in muratura, ove siano insediabili attività produttive, commerciali o similari; interventi volti alla destinazione del patrimonio edilizio esistente a servizi per le persone più deboli, quali asili, scuole, ricoveri per anziani. Sono invece da ritenere ammissibili interventi quali l'installazione di dehors o similari, l'allestimento di mercati temporanei, fieristici o similari, parcheggi a raso, purché siano previste le adeguate misure di protezione civile, interventi che comportino il mutamento di destinazione d'uso da abitazione permanente ad attività economiche, commerciali e produttive.
Tale generale principio non va disatteso neppure qualora si debba stabilire la misura in cui l'esecuzione di determinati interventi, quali quelli ammessi dall'articolo 35 nelle aree di cui al comma 1, lettere a), b) e c), ivi compreso il mutamento della destinazione d'uso, possa o meno dare origine ad un aumento del "carico insediativo".
Questo significa che anche in tale caso non si può prescindere né dal divieto di aumentare le condizioni di rischio attuale, né dalle finalità di tutela dell'incolumità pubblica o privata perseguite dalle norme in esame.
Si rende necessario, in ogni caso, valutare di volta in volta la realizzabilità degli interventi da eseguirsi, laddove si presentino casi concreti peculiari che richiedano indagini specifiche.
Si rileva, infine, che le modificazioni introdotte dalla L.R. n. 1 del 20/01/2005 agli articoli 35, 36 e 38 della L.R. n. 11/1998 non hanno determinato alcuna necessità di modificare la Deliberazione di Giunta Regionale n. 422 del 15/02/1999 sopra menzionata.

DEFINIZIONI GENERALI

INTERVENTI DI INTERESSE GENERALE AVENTI PARTICOLARE RILEVANZA SOCIALE ED ECONOMICA.
Si tratta di interventi che anche se realizzati da soggetti privati non devono conseguire esclusivamente o almeno prevalentemente un interesse proprio del soggetto privato medesimo, ma gli interessi della collettività generale che possa da essi trarre un utile. Tali interventi devono inoltre avere particolare rilevanza sociale ed economica. Quindi sono consentiti solo qualora indirizzati alla continuazione, al miglioramento ed allo sviluppo di risorse economiche e sociali in grado di garantire sia l'assetto economico, sia il soddisfacimento dell'interesse della collettività ad un certo bene, ad una condizione sociale o ad un determinato servizio.

INTERVENTI VOLTI ALLA SALVAGUARDIA DI IMPORTANTI INTERESSI ECONOMICI E SOCIALI.
Tali interventi sono ammessi solo qualora siano diretti a salvaguardare (e non creare) interessi economici e sociali importanti. Il parere espresso in data 27/11/2003 dall'"Osservatorio per l'attuazione della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 e per l'applicazione del piano territoriale paesistico" stabilisce che tali interventi sono quelli che hanno lo scopo primario di mantenere o ripristinare situazioni di benessere e di ricchezza economica e sociale già consolidatesi nella porzione di territorio interessata e senza le quali si creerebbe uno scompenso economico e sociale non indifferente.

MANUFATTI E OPERE INFRASTRUTTURALI DIRETTAMENTE ATTINENTI AL SODDISFACIMENTO DI INTERESSI GENERALI.
Il parere espresso i data 10/06/04 dall'"Osservatorio per l'attuazione della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 e per l'applicazione del piano territoriale paesistico" stabilisce che le "opere infrastrutturali direttamente attinenti al soddisfacimento di interessi generali" sono quelle infrastrutture di tipo puntuale e lineare che anche se realizzate da soggetti privati non devono conseguire esclusivamente o almeno prevalentemente un interesse del soggetto privato medesimo, ma devono essere destinate alla collettività generale che possa trarne un utile. Tale concetto generale va esteso anche con riferimento ai manufatti. L'Osservatorio, in ogni caso, ha escluso che negli ambiti in esame possano trovare esecuzione opere di grande portata che non solo implichino un notevole impatto sul territorio, ma favoriscano altresì la permanenza di persone, quali ad esempio scuole e alberghi.

CARICO INSEDIATIVO (Aumento del).
Per quanto a livello normativo e giurisprudenziale, anche nazionale, vi sia una carenza riguardo alla definizione di carico insediativo, la stessa si può trarre dalle considerazioni che dottrina e giurisprudenza forniscono per giungere alla definizione del "carico urbanistico". Tali fonti autorevoli evidenziano che l'organizzazione degli insediamenti umani si articola nella predisposizione e nell'organizzazione delle opere di insediamento in senso proprio, ossia che costituiscono ricovero degli esseri umani (abitazioni, costruzioni industriali, uffici), ma anche contemporaneamente delle opere che rendono possibile e funzionante l'insediamento stesso (le infrastrutture che servono gli insediamenti e gli abitanti insediati). Risulta che l'insediamento è costituito da un elemento primario (abitazioni, uffici ecc. ) e da uno secondario (strade, opere pubbliche, edifici pubblici) che deve essere proporzionato all'insediamento primario, ossia al numero degli abitanti insediati e fornito dagli enti e soggetti pubblici. Nasce così il concetto di carico urbanistico, che èl'effetto che viene prodotto dall'insediamento primario come domanda di strutture ed opere collettive, in dipendenza del numero di abitanti insediati su un determinato territorio.
Da tali considerazioni si può desumere che il carico insediativo è tutto quanto riguarda gli insediamenti umani, la distribuzione ed il raggruppamento delle dimore dell'uomo che possono essere di tipo produttivo, residenziale, turistico-ricettivo. Il concetto di carico insediativo può essere legato a quegli aspetti relativi agli "oggetti" fisici realizzati dall'uomo e finalizzati all'espletamento di tutte le attività ad essi connesse, siano esse di tipo abitativo, produttivo o inerenti lo svago ed il tempo libero.
In via generale, per definizione urbanistica, un intervento edilizio o il mutamento della destinazione d'uso determina un aumento del carico insediativo nella misura in cui si rende necessario un aumento del carico urbanistico.
Nel contesto delle norme in esame, in ogni caso, posto che non è dato prescindere né dal divieto di aumentare le condizioni di rischio attuale, né dalle finalità di tutela dell'incolumità pubblica o privata perseguite dalle medesime, come precisato in premessa, ai fini della determinazione relativa all'aumento del carico insediativo assume necessariamente rilevanza anche l'elemento umano.
Per poter stabilire, quindi, che un intervento edilizio non causi un aumento del carico insediativo non è sufficiente far riferimento solo a quanto stabilito dalla normativa urbanistica in relazione a tale fenomeno. Si deve tener conto anche del fatto che tale intervento non deve in alcun modo comportare un incremento sensibile di persone che risiedono in via permanente nelle aree in questione (numero di abitanti, di addetti o di utenti).
Fermi restando tali parametri di riferimento dai quali non si può, in ogni caso, prescindere, ai soli fini di agevolare il calcolo di tale aumento si può fare riferimento al Capitolo I, Paragrafo M della Deliberazione del Consiglio Regionale 24/03/1999, n. 517/XI recante "Approvazione di disposizioni attuative della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale) previste dagli artt. 23 (Spazi da riservare per servizi locali e limiti di densità edilizia, altezza e distanza) e 24 (Indici urbanistici)", che definisce il concetto di insediabilità ed i parametri con cui calcolarla. Tale provvedimento specifica che "l'insediabilità dei PRG esprime il numero degli abitanti complessivi prevedibili sul territorio comunale valutati in posti letto". Da questo si deduce che al numero di persone insediabili corrisponde il numero di posti letto a cui vanno aggiunti, per l'edilizia non residenziale, il numero di addetti o di utenti. Qualora non sia possibile adottare tale criterio perché "in assenza di dati relativi ai posti letto" il provvedimento citato stabilisce che l'insediabilità può essere valutata in base a parametri per abitante fissati dalle NTA del PRG o in assenza "con i seguenti parametri: a) Zone di tipo A) - 120 mc/ab o 40 mq/ab; b) Altre zone - 80 mc/ab o 25 mq/ab (mc o mq lordi)". Quindi le trasformazioni edilizie ammesse sono quelle che, pur comportando un mutamento della destinazione d'uso, ove consentito dagli articoli in esame, o un aumento di superficie abitabile - contenuta nel volume esistente - compresa nei parametri del provvedimento n. 517/XI citato, non implichino un aumento del numero di posti letto o di utenti o di addetti, ed inoltre non aumentino il carico urbanistico e non incrementino i modo sensibile il numero di persone che risiedono in via permanente nelle aree in questione.
In ogni caso, ove sia consentita la realizzazione di interventi di ristrutturazione edilizia, gli interventi di frazionamento interno, ammissibili alle condizioni di volta in volta specificate, non devono comportare un consistente aumento delle unità abitative entro i volumi esistenti.
I comuni, entro i limiti sopra indicati e previsti dalla legge regionale n. 11/98, saranno comunque tenuti a valutare caso per caso le fattispecie concrete sottoposte al loro esame.

MUTAMENTO DI DESTINAZIONE D'USO.
Il mutamento della destinazione d'uso secondo quanto disposto dall'art. 74 della L.R. n. 11/1998 si verifica quando l'immobile, o parte di esso, viene ad essere utilizzato, in modo non puramente occasionale e momentaneo, per lo svolgimento di attività appartenenti ad una categoria di destinazione, fra quelle elencate all'art. 73, comma 2, diversi da quella in atto. Il mutamento di destinazione d'uso, come disciplinato da tale articolo, sussiste anche in assenza di opere edilizie ad esso funzionali.

SPECIFICHE INDAGINI GEOGNOSTICHE.
Per esse si intende qualsiasi indagine diretta o indiretta volta alla caratterizzazione geologica, geotecnica o geomeccanica del suolo e sottosuolo mirata al controllo del comportamento dell'opera nel suo insieme ed in rapporto al terreno.

SPECIFICA VALUTAZIONE GEOLOGICA E GEOTECNICA; SPECIFICA VALUTAZIONE DELL'ADEGUATEZZA DELLE CONDIZIONI DI SICUREZZA IN ATTO E DI QUELLE CONSEGUIBILI CON LE OPERE DI DIFESA NECESSARIE; SPECIFICO STUDIO DELLA SITUAZIONE DI PERICOLOSITA' DEL BACINO CHE INDIVIDUI LE POSSIBILI MISURE DI MITIGAZIONE DEL RISCHIO; SPECIFICO STUDIO DI COMPATIBILITA' DELL'INTERVENTO CON LO STATO DI DISSESTO ESISTENTE.
Per tali concetti si intende un studio geologico volto ad individuare le conseguenze della realizzazione dell'intervento sullo stato di dissesto ed una valutazione tecnica volta a stabilire le conseguenze del dissesto sull'opera che si intende realizzare, vale a dire la sua vulnerabilità.


ARTICOLI 35, 36 e 38 della L.R. n. 11 del 6/04/1998