La “definizione degli scenari di riferimento” e la “definizione e valutazione delle alternative” rappresentano senza dubbio alcuni dei punti critici del processo di valutazione ambientale strategica applicato a Piani e Programmi. Per avere una visione complessiva delle problematiche riguardo tali temi è opportuno fare prioritariamente chiarezza sugli aspetti normativi comunitari, nazionali e regionali.
La Direttiva 2001/427CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente dispone che:
• (considerando 14) “una valutazione, ove prescritta dalla presente direttiva, dovrebbe essere elaborata in modo da contenere informazioni pertinenti come stabilito dalla presente direttiva, identificare, descrivere e valutare i possibili effetti ambientali significativi, tenendo conto degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano o del programma, nonché alternative ragionevoli. Gli Stati membri dovrebbero comunicare alla Commissione le misure da essi adottate per quanto riguarda la qualità dei rapporti ambientali”.
• (art. 5, comma 1) “nel caso in cui sia necessaria una valutazione ambientale ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, deve essere redatto un rapporto ambientale in cui siano individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l'attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull'ambiente nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano o del programma. L'allegato I riporta le informazioni da fornire a tale scopo”.
• (art. 9, comma 1, lett. b) “una dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto, ai sensi dell'articolo 8, del rapporto ambientale redatto ai sensi dell'articolo 5, dei pareri espressi ai sensi dell'articolo 6 e dei risultati delle consultazioni avviate ai sensi dell'articolo 7, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate, …”
• (allegato I, lett. h) “sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate e una descrizione di come è stata effettuata la valutazione, nonché le eventuali difficoltà incontrate (ad esempio carenze tecniche o mancanza di knowhow) nella raccolta delle informazioni richieste”.

A livello nazionale, il Decreto Legislativo del 3/4/2006, n. 152, così come modificato dal Decreto Legislativo del 16 gennaio 2008, n. 4) dispone che:
• (art. 13, comma 4) “Nel rapporto ambientale debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l'attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull'ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano o del programma stesso. L’allegato VI al presente decreto riporta le informazioni da fornire nel rapporto ambientale a tale scopo, nei limiti in cui possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione correnti, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o del programma. Per evitare duplicazioni della valutazione, possono essere utilizzati, se pertinenti, approfondimenti già effettuati ed informazioni ottenute nell'ambito di altri livelli decisionali o altrimenti acquisite in attuazione di altre disposizioni normative”.
• (art. 17., comma 1) “La decisione finale è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino Ufficiale della Regione con l’indicazione della sede ove si possa prendere visione del piano o programma adottato e di tutta la documentazione oggetto dell'istruttoria. Sono inoltre rese pubbliche, anche attraverso la pubblicazione sui siti web della autorità interessate:
a)il parere motivato espresso dall'autorità competente;
b)una dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate; c)le misure adottate in merito al monitoraggio di cui all'articolo 18”.

Il recepimento a livello regionale delle predette disposizioni non è omogeneo. Poche sono le realtà in cui si è disciplinato l’aspetto specifico della valutazione delle alternative e della formulazione di analisi di scenario. In rari casi ciò avviene tramite documenti di indirizzo successivi alla definizione del quadro normativo. Uno di questi è rappresentato dalle linee guida per la valutazione ambientale strategica nella pianificazione urbanistica dell’Alto Adige, ai sensi della legge provinciale del 5/4/2007, n. 2. “Valutazione ambientale per piani e progetti”. Le linee guida specificano che la VAS deve supportare la pianificazione e favorirne una cultura attenta e con una visione a lungo termine. A questo fine, le alternative devono essere analizzate quando le decisioni basilari devono ancora essere prese; si deve trattare di alternative reali effettivamente considerabili. Al capitolo 8, vengono descritti gli argomenti da approfondire a seconda della loro importanza riguardo al progetto. In particolare, riguardo “le alternative prese in considerazione” si sancisce che:
• le decisioni prese dai Comuni devono essere supportate da argomenti oggettivi. La documentazione deve evidenziare che sono state analizzate possibili alternative, anche in relazione ai possibili scenari legati alla non realizzazione del piano o del programma.
• nel caso in cui non sussistano alternative valide è da giustificare il motivo per cui non è stata presa in considerazione nessuna alternativa. Effettivamente in molti processi decisionali nella pianificazione non esistono soluzioni alternative, bensì un’unica soluzione.
L’analisi della “Relazione della commissione al consiglio, al parlamento europeo, al comitato economico e sociale europeo e al comitato delle regioni sull’applicazione e l’efficacia della Direttiva sulla valutazione ambientale strategica (Direttiva 2001/42/CE)”, mette in luce come soltanto alcuni degli Stati membri abbiano messo a punto degli orientamenti esaustivi per offrire sostegno in termini di analisi e valutazione delle alternative. Si rileva inoltre come, a fronte di una richiesta specifica di considerazione delle alternative nel processo di valutazione, la maggior parte delle normative nazionali non definisce in maniera specifica il concetto di “alternativa ragionevole” né stabilisce quante alternative debbano essere valutate. Si lascia in questo modo completa autonomia alla singola procedura, senza mettere in condizioni il soggetto responsabile di portare avanti l’istanza. Per questa ragione principale, alcuni Stati membri hanno evidenziato la necessità di ulteriori orientamenti su diversi aspetti del processo, tra cui l’individuazione delle alternative. Per quanto riguarda l’Italia, la difficoltà della formulazione e valutazione di alternative di piano non dipende esclusivamente dalla capacità delle autorità procedenti e/o dei proponenti, ma sembra derivare da fattori più complessi, quali:
• la dimensione politica delle decisioni;
• l’interazione tra processo di piano/ programma e processo di valutazione ambientale spesso caratterizzata da una struttura non diacronica dei due processi;
• le carenze tecniche nella strutturazione dei processi e della loro calibratura, anche rispetto alle scelte da intraprendere (per i diversi territori e per le diverse tipologie di piano), le quali non possono essere risolte esclusivamente con indirizzi e linee guida.

Tali fattori hanno comportato alcune difficoltà comuni all’interno delle valutazioni ambientali strategiche di strumenti diversi per livello e tipologia, sintetizzabili come segue:
• difficoltà nella definizione del “trend” negli scenari di riferimento, anche a causa della cristallizzazione delle analisi di contesto agli ultimi dati disponibili e della mancanza della storicizzazione delle informazioni e delle problematiche analizzate;
• difficoltà nella definizione di scenari ulteriori rispetto allo scenario di piano e allo “scenario zero”.
In alcuni casi, soprattutto nei Programmi Operativi Regionali finanziati dai fondi strutturali, si aggiunge un ulteriore scenario di piano che preveda strumenti per l’integrazione ambientale in fase attuativa (criteri e condizionalità ambientali).
Tra tutti i piani e programmi analizzati, unitamente al relativo processo di VAS, va sicuramente menzionata l’esperienza del processo di valutazione ambientale strategica, di livello nazionale e regionale, applicata al “Piano di Sviluppo della Rete di Trasmissione Nazionale (RTN)” condotta da TERNA, finalizzato ad assicurare uno sviluppo della RTN in linea con le necessità di copertura della domanda di energia elettrica e di svolgimento del servizio.
Il piano coordina interventi di diverso tipo: da un lato si individuano le necessità di sviluppo della rete e alcune prime potenziali localizzazioni, dall’altro con tempi più lunghi e alla luce di un processo di condivisione con le realtà territoriali, l’esigenza elettrica viene tradotta in interventi che possono via via trovarsi a diversi stadi di realizzazione1:
1. Livello strategico: valutazione di macroalternative basato su un sistema di indicatori condiviso dal Tavolo VAS nazionale (risponde a logiche di natura elettrica)
2. Livello strutturale: individuazione di soluzioni localizzative (corridoi) attraverso l’analisi territoriale dell’area sub-ellissoidale interessata dalla macroalternativa
3. Livello attuativo: definizione di fasce di fattibilità attraverso ragionamenti specifici che variano da caso a caso, sempre attraverso indicatori. Concordata la fascia di fattibilità preferenziale, l’intervento entra nella fase di progettazione, nell’ambito della quale si attiva la procedura di valutazione d’impatto ambientale e la procedura di richiesta dell’autoriz - zazione alla costruzione e all’eser - cizio. Alla luce delle esperienze descritte e delle criticità evidenziate, il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in convenzione con ISPRA si propone di strutturare un sistema di supporto all’intero processo di valutazione ambientale a partire dalle attività della “Convenzione per la definizione di indicatori utili per l’attuazione della Valutazione Ambientale Strategica”, la cui prima fase si è conclusa nel luglio 2009. Nell’ambito di tale attività si è assunto che il sistema di indicatori fosse strutturato come elemento di coerenza e collegamento tra le diverse fasi del processo di Vas e sono stati definiti:
• un Catalogo indicatori e schede metadato (ISPRA-ARPA) per il monitoraggio del contesto ambientale;
• un sistema di obiettivi di sostenibilità (generali e correlati) desunti dall’integrazione dei contenuti della Nuova Strategia Europea per lo Sviluppo Sostenibile con quelli delle Strategie regionali ad oggi disponibili in materia (Marche, Emilia Romagna, Toscana, Lombardia);
• un sistema di monitoraggio, strutturato sulla base della relazione tra monitoraggio del contesto e monitoraggio del piano, alla quale è seguita un’applicazione sperimentale.

L’esperienza è stata condotta nell’ambito del Tavolo VAS Stato – Regioni. Si prevede l’avvio di una seconda fase della Convenzione per poterne sviluppare i contenuti anche in funzione dell’analisi delle alternative e della definizione di scenari di riferimento. In particolare ci si propone di:
a. Elaborare quadri di riferimento per la sostenibilità: in assenza di quadri nazionali e in carenza di quadri regionali, proposta di una base di partenza per strutturare il sistema degli obiettivi di sostenibilità generali e specifici;
b. Associare, almeno per il livello nazionale, target derivanti da dispositivi vigenti agli obiettivi selezionati;
c. Definire due scenari di riferimento comune all’intero processo decisionale del livello regionale e con cui i livelli susseguenti devono relazionarsi:
I. Lo scenario base (trend degli indicatori di contesto generale valutati sulla base di serie storiche);
II. Lo scenario normativo (quello a cui tendere, che contiene i valori target per ciascuno degli obiettivi generali);
d. Definire le modalità di utilizzo del sistema degli indicatori di contesto e di piano per la definizione di scenari tesi a chiarire in che modo il piano stesso partecipi alla realizzazione dello scenario normativo.

Il fine ultimo è dunque quello di collocare l’analisi delle alternative nell’ambito di un complesso sistema di supporto alla valutazione basato sulla definizione di alcuni indicatori e sulla loro relazione con gli obiettivi di sostenibilità e con i contenuti del piano (obiettivi/azioni).