Il tema degli scenari è centrale nella valutazione ambientale di piani e programmi.
Prima di analizzare l’uso dello scenario nel processo di VAS, è utile tentare di esplicitare quale significato è qui attribuito al termine scenario. Un aiuto ci viene dato da Duinker e Greig (2007) che tra le numerose definizioni di scenario ne hanno selezionate alcune che meglio si adattano al tema in oggetto.
• “… una descrizione di un possibile insieme di eventi che potrebbero ragionevolmente accadere. Lo scopo principale nello sviluppare scenari è stimolare a pensare sui possibili eventi (accadimenti), sui postulati (premesse) relativi a questi avvenimenti, sulle opportunità e i rischi possibili e sullo svolgimento dell’azione” (Karke et al. 1998);
• “ … una visione intrinsecamente coerente di ciò che il futuro potrebbe rivelarsi essere – non una previsione ma un possibile esito futuro” (Porter, 1985);
• “… uno strumento per ordinare certe percezioni circa ambienti futuri alternativi in cui certe decisioni potrebbero essere messe in atto” (Schwartz, 1996);
• “ … un insieme di futuri ragionevolmente plausibili ma strutturalmente diversi” (Van der Heijden, 1996);
• “… congetture su ciò che potrebbe accadere nel futuro” ( Cornish, 2004).
La caratteristica comune a queste definizioni è l’idea che la costruzione di scenari non è focalizzata sul produrre pronostici o previsioni ma piuttosto sul descrivere immagini del futuro che sfidano i postulati del presente e ampliano le prospettive (Duinker and Greig, 2007). Potremmo aggiungere ancora una definizione proveniente dall’International Pannel of Climate Change (IPCC, 2007), che ha basato l’insieme delle sue valutazioni, e soprattutto la comunicazione degli esiti delle stesse, proprio sulle analisi di scenario:
“Una descrizione plausibile e spesso semplificata di come il futuro può svilupparsi, basata su un insieme coerente e intrinsecamente affidabile di previsioni riguardanti forze determinanti e relazioni chiave. Gli scenari possono essere derivati da proiezioni ma sono spesso basati su informazioni aggiuntive provenienti da altre fonti, talvolta combinate con un intreccio narrativo”.
Nella valutazione ambientale, e in particolare nella valutazione ambientale degli strumenti di programmazione e pianificazione, gli scenari dovrebbero svolgere un ruolo fondamentale. Infatti, nella pianificazione e nella programmazione è implicito il concetto di futuro inteso come aspettativa di realizzazione di una idea o di un insieme di azioni e di misure o anche di un’opera. Analogamente, la valutazione degli effetti ambientali che tali strumenti determinano in una dimensione spaziale e temporale successiva e conseguente alla loro attuazione si fonda sulla valutazione dei possibili futuri disegnati dagli strumenti stessi. Uno dei principali impegni della valutazione ambientale è quindi proprio l’esplorazione dei futuri alternativi che potrebbero delinearsi a seguito della realizzazione di un piano, un programma o un progetto, allo scopo di fornire informazioni utili ai pianificatori e ai decisori (Duinker and Greig, 2007).
A cosa servono gli scenari?
Comunemente, quando si sente parlare di scenari si pensa a una specie di pronostico o previsione del futuro. Come risulta evidente dalle definizioni precedenti, più che questo uno scenario è da intendersi come un quadro previsionale di una data situazione, il racconto di un possibile “mondo” futuro descritto a partire da una serie di fattori individuabili nel presente di cui si tenta una proiezione nel futuro, scegliendo alcune opzioni tra le infinite possibili. Evidentemente uno scenario non vuole prevedere il futuro: sono troppe le variabili in gioco per poter pensare di raggiungere anche solo lontanamente un risultato di questo genere. L’obiettivo di uno scenario nella pianificazione territoriale non è quello di prevedere il futuro, ma di aiutare a pensare "fuori degli schemi" stimolando una riflessione sui possibili effetti dei cambiamenti che possono intervenire:
• in un determinato contesto economico e sociale;
• su un scala temporale medio-lunga;
• in riferimento ad un territorio e ad un ambiente di cui si conoscono le principali condizioni attuali.
L’Agenzia Europea per l’Ambiente ha precisato in questo modo le finalità delle analisi basate sugli scenari: “Gli scenari ambientali, le previsioni e altri tipi di studi di prospettiva ci aiutano ad affrontare le lacune e le incertezze degli sviluppi futuri e a formulare politiche solide in grado di reggere alla prova del tempo” (EEA, 2009).
Secondo Rubin and Kaivo-oja, (1999) i metodi di costruzione di scenario operano entro il campo di tre quesiti associati al futuro:
• I futuri possibili _ che cosa potrebbe succedere?
• I futuri probabili – che cosa è più probabile succeda?
• I futuri preferibili – che cosa dovremmo preferire che accadesse?
Il ragionare per scenari utilizza una varietà di tecniche per creare “menu” ben fondati di scelte relative al futuro attraverso la descrizione e lo studio di possibilità alternative. Infatti, pensare al futuro significa pensare in termini di scenari alternativi. Essi vengono sempre più comunemente utilizzati per la definizione delle strategie politiche generali, come è stato il caso degli scenari del Millennium Assessement sviluppati dalle Nazioni Unite per analizzare le conseguenze sui servizi ecosistemici globali in relazione a diverse situazioni future, oppure di quelli messi a punto dall’IPCC sulle prospettive legate al cambiamento climatico utilizzati per la definizione delle strategie di intervento e mitigazione che stanno alla base delle misure di intervento tuttora in discussione a livello internazionale (figura 1). Si tratta in entrambi i casi di insiemi di scenari alternativi che vogliono stimolare la messa a punto di politiche reattive. Passando dagli scenari di strategia (a supporto della politica) agli scenari a supporto della pianificazione, questi ultimi possono opportunamente essere utilizzati per due diverse finalità. La prima è legata al ruolo di supporto/affiancamento al processo di pianificazione, che dovrebbe essere svolto dalla VAS fin dalle battute iniziali della formazione di un piano. La seconda finalità è quella di rendere esplicito il percorso di integrazione delle problematiche ambientali nel piano, secondo quanto definito dalla Strategia di Goteborg (2001) che prevede di integrare la dimensione sociale dello sviluppo, definita nella Strategia di Lisbona, con gli aspetti della sostenibilità ambientale.
Quali scenari nel processo di VAS?
Si è precedentemente fatto riferimento al fatto che gli scenari delineati debbono essere alternativi ed aprire a visioni non sclerotizzate del futuro. La costruzione di scenari per la predisposizione di un piano è un lavoro multiscalare e multidisciplinare che dovrebbe riuscire a “calare” o meglio declinare gli scenari strategici esistenti (di livello Europeo, nazionale, regionale) nelle tematiche del piano e nel suo specifico contesto territoriale. Infatti, gli scenari di piano dovrebbero essere coerenti con gli scenari degli strumenti sovraordinati, evidenziando le sinergie possibili e le possibili incoerenze o feed-back negativi.
In genere, la messa a punto di scenari è una procedura utilizzata per la definizione delle finalità di piano che sovente viene sottaciuta o addirittura dimenticata nelle fasi successive della pianificazione. Con la VAS, gli scenari divengono invece uno strumento dal quale partire per definire le alternative di piano e al quale fare riferimento in tutto il processo di valutazione ambientale. Perciò scenari di diversa scala, dettaglio e finalità operativa possono essere elaborati nelle varie fasi del processo di VAS, in funzione della particolare esigenza conoscitiva e valutativa. Nella costruzione della valutazione di un piano viene troppo spesso utilizzato unicamente il cosiddetto scenario di riferimento o scenario business as usual (si utilizza spesso la sigla BAU), ossia lo scenario di un futuro in cui le tendenze in atto proseguono senza l’intervento di elementi di “disturbo”. Per Enplan (2004) uno scenario di riferimento è “un esercizio di previsione finalizzato a stimare l’evoluzione nel tempo del contesto socio-economico, territoriale e ambientale su cui il piano agisce, in assenza delle azioni previste dal piano stesso”. Questo è molto utile per l’individuazione dei principali determinanti, che condizionano le pressioni trasformative agenti sull’ambiente e conseguentemente l’evoluzione dell’ambiente stesso, e per avere nella fase di monitoraggio del piano in attuazione un riferimento per la valutazione delle trasformazioni in corso. Ma lo scenario business as usual da solo non è sufficiente. Per la valutazione della sostenibilità del piano, allo scenario BAU sarebbe opportuno si affiancassero altri scenari, avendo cura di prendere in considerazione almeno le ipotesi estreme, che registrano i massimi scostamenti possibili dall’andamento tendenziale, in modo da essere sicuri di aver incluso un vasto range di opzioni. Sarebbe però preferibile un approccio più articolato e meglio adattato alla specificità del processo di VAS. Gli scenari infatti possono svolgere compiti diversi. Possono ad esempio essere utili per la selezione degli obiettivi di piano – potremmo chiamarli “scenari visione” – strumenti agili per disegnare una visione del futuro auspicabile dai portatori di interesse attraverso procedimenti anche di tipo partecipativo, argomento sviluppato in queste stesse pagine da Eliot Laniado. Al termine di questa fase, il risultato atteso dovrebbe essere lo “scenario di piano”, uno story board che include gli obiettivi da cui partire per definire le alternative, descrive le pressioni, parametrizza gli elementi utili per le valutazioni successive. Il “ragionar per scenari” non appartiene solo alla fase di costruzione della struttura di piano ma ha anche grande utilità nella costruzione dei documenti prescrittivi di piano (linee di azione, misure, norme di attuazione…) che vede sul lato della valutazione ambientale la messa a punti delle alternative e la loro valutazione di sostenibilità. Gli scenari prodotti durante la costruzione del piano saranno poi strumenti molto utili per il monitoraggio dell’attuazione del piano stesso, quali mezzi attraverso cui leggere gli scostamenti rispetto alle attese e alle aspettative iniziali.
Lo scenario di piano
Uno scenario di questo tipo può essere costruito a partire da alcuni elementi di base:
1. il quadro della situazione attuale, delineato nelle fasi iniziali del processo di VAS;
2. la definizione anche quantitativa delle driving forces che condizionano il contesto in cui agisce il piano sia l’andamento di problematiche contigue o relazionabili al piano;
3. la definizione delle relazioni, ossia l’individuazione di come le determinanti agiscano e si relazionino reciprocamente portando a sviluppare pressioni sui diversi aspetti ambientali;
4.la definizione di target di riferimento da perseguire per realizzare gli obiettivi individuati con gli scenari visione.
L’elaborazione delle informazioni raccolte dovrebbe consentire lo sviluppo delle variabili (driving force e pressioni) nel corso del tempo del piano e la definizione delle possibili conseguenze sullo stato di alcune componenti fondamentali dell’ambiente “bersaglio”. Ovviamente su questo scenario è possibile verificare l’efficacia di diverse misure correttive e ricercare l’opzione a minor interferenza negativa. In questa fase lo scenario di piano è utilizzato per la costruzione delle alternative di piano a partire da alcune grandi opzioni.
Dalle driving forces alle pressioni
Per passare dal quadro della situazione alla definizione di possibili scenari futuri la scelta delle driving forces importanti e dei reciproci condizionamenti è essenziale. Se non sono fatte emergere le driving fondamentali, non sono descritti, non sono quantificati e soprattutto non sono individuati i reciproci condizionamenti, non è possibile considerare il problema delle pressioni e dei conseguenti effetti sull’ambiente. Pertanto, un’analisi di rilevanza delle driving richiede dapprima una selezione delle driving da approfondire ai fini del piano considerato, quindi una ulteriore selezione di queste per una descrizione quantitativa e l’individuazione dei nodi problematici utili a definire le pressioni. Uno schema efficace di tale approccio è riportato in figura 2, tratto da FORESCENE framework, 2009.
Per formulare una visione di mediolungo termine basata sui principi di sostenibilità (ambientale, economica e sociale) lo scenario deve permettere l’individuazione delle direzioni auspicate per lo sviluppo futuro che contengano risposte in relazione alle pressioni individuate. Questo consente di definire gli obiettivi e di relazionarli strettamente con gli esiti dell’analisi delle driving force, in modo da poter più facilmente verificare i rispettivi condizionamenti.
I target di riferimento per realizzare gli obiettivi e per valutare le alternative
Come già detto, gli scenari di piano devono integrare gli obiettivi di sostenibilità di livello strategico. In tal senso, essi sono uno dei principali veicoli attraverso cui i grandi obiettivi di sostenibilità sono realizzati concretamente sul territorio; la selezione di target di riferimento, intesi come obiettivi prestazionali di tipo quantitativo e qualitativo, è una delle modalità principali attraverso cui realizzare le strategie di livello sovra regionale. Ad esempio, per la lotta ai cambiamenti climatici integrare la strategia europea nella VAS significa verificare durante il processo di valutazione (o meglio stimolare i pianificatori a fare) che i piani territoriali pongano in primo piano la prevenzione dai maggiori rischi in rapporto alla problematica climatica ed in particolare intervengano concretamente sulla riduzione e la minimizzazione della vulnerabilità territoriale e socio economica e, inoltre, favoriscano una conversione verso la “green economy” e la decarbonizzazione di processi e prodotti. Questi obiettivi sono spesso “parametrizzati” con target che permettono di registrare anche in termini quantitativi il livello di raggiungimento dello score auspicato, come è appunto il caso degli obiettivi che l'UE si è fissata per il 2020: ridurre del 20% le emissioni di gas a effetto serra, portare al 20% il risparmio energetico e aumentare al 20% il consumo di fonti rinnovabili.
Scenari e alternative, due concetti spesso confusi
La direttiva europea sulla VAS non parla esplicitamente di scenari ma fa riferimento invece alle alternative. Pur essendo ormai consolidata l’opinione che senza una analisi di scenario è difficile riuscire a definire le alternative, spesso i due strumenti sono confusi o considerati interscambiabili. In questa sede si propone una diversa definizione dei due strumenti utilizzati nella VAS. Lo scenario è uno strumento che esplora il contesto in cui agisce il piano, ne individua le linee principali di trasformazione nel tempo e aiuta i pianificatori e i decisori nella formulazione degli obiettivi da perseguire: l’analisi di scenario si colloca quindi nella fase di definizione degli obiettivi.
Le alternative di Piano o di programma sono invece “costituite da insiemi diversi di azioni, misure, provvedimenti normativi, ecc…” (Enplan, 2004) che dovrebbero realizzare gli obiettivi di piano definiti proprio con il supporto delle analisi di scenario (gli scenari-visione di cui sopra); esse pertanto si collocano nella fase di selezione e valutazione delle linee di azione del piano, nella scelta delle azioni, delle misure e delle norme di piano. In questo contesto, lo scenario BAU può essere letto come una opzione zero, in cui non si hanno azioni, misure e norme di piano; in breve, una alternativa zero.
Ciascuna alternativa è costituita, quindi, da un insieme di azioni, misure, norme che caratterizzano un percorso per giungere ad attuare gli obiettivi specifici del piano e dovrebbe essere definita a partire da un approccio di tipo concertativo e partecipativo. Lo scopo è quello di individuare le azioni più atte a realizzare gli obiettivi di piano. La costruzione delle alternative deve presupporre una selezione a priori di azioni i cui effetti non devono determinare reciproci condizionamenti negativi garantendo in tal senso una coerenza interna alla linea di azione.
La valutazione delle alternative è a sua volta una operazione complessa che comprende una analisi degli impatti, una gerarchia di importanza stabilita con modalità partecipative tra stakeholder, una valutazione di sostenibilità e di fattibilità. Le alternative inoltre si dovrebbero confrontare con gli scenari in una analisi di sensitività per verificare come queste varino l’ordine di desiderabilità in funzione degli andamenti degli scenari e della maggior accettabilità ambientale, come più lungamente espresso in altre pagine (figura 3).
Ciò evidenzia quanto sia importante che scenari e alternative abbiano gli stessi orizzonti temporali. Un piano dovrebbe infatti agire ed esplicarsi in un contesto che si colloca entro i limiti posti dal proprio scenario; se questo non avviene, si rendono molto probabilmente necessarie azioni correttive o la revisione del piano. In questo contesto diventa essenziale la capacità di verifica della realizzazione del piano che si esplica attraverso il monitoraggio. Il monitoraggio è infatti la modalità individuata dalla normativa proprio per permettere ai decisori di intervenire quando uno strumento di pianificazione non riesce ad essere efficace. Anche in questa fase particolare del processo di VAS l’analisi di scenario è uno strumento prezioso per verificare gli scostamenti dell’azione di piano rispetto al BAU e allo scenario di piano che consente di valutare l’andamento delle relazioni tra obiettivi, pressioni e stato della risorsa.
Bibliografia
• Duinker P.N., Greig L.A. Scenario analysis in environmental impact assessment: Improving explorations of the future. Environmental Impact Assessment Review 27 (2007) 206–219.
• EEA – 2010. eea.europa.eu/it/themes/scenarios/ about-scenarios-and-forward-studies
• Enplan, 2004. Guida per la valutazione ambientale di piani e programmi. Programma Interreg MEDOCC. Regione Lombardia, Milano. 280 pp.
• FORESCENE framework, 2009. Development of a Forecasting Framework and Scenarios to Support the EU Sustainable Development Strategy. Final Report. Issu.com.
• IPCC, 2007: Climate Change 2007: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, Pachauri, R.K. and Reisinger, A. (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland, 104 pp.
• Rubin A, Kaivo-oja J. Towards a futures-oriented sociology. Int Rev Sociol 1999;9(3):349–71.