Riflettere sul ruolo delle alternative nei processi di Valutazione Ambientale Strategica secondo la prospettiva della Commissione Europea impone di partire dalla Direttiva 2001/42 sugli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (nota, in Italia, come “Direttiva VAS”). Nonostante la Direttiva VAS non faccia mai esplicito riferimento al termine “scenario”, la questione delle alternative è presente sin nei suoi primi articoli, dai quali traspare il significato strategico che questa fase della procedura riveste per l’intero processo di valutazione e costruzione del piano/programma. La Direttiva introduce la questione delle alternative all’Art. 5.1 nel quale prescrive che si predisponga un rapporto ambientale ogni qual volta sia necessario attivare una procedura di VAS. Nel medesimo articolo la Direttiva richiede esplicitamente che nel rapporto ambientale “siano individuate, descritte e valutate…le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma”, rimandando all’Allegato 1 per i dettagli sulle modalità di strutturazione. Nell’Allegato 1 della Direttiva VAS il riferimento alle alternative è ricorrente: al punto b vengono introdotte come “opzione zero”, imponendo che si descriva, nella VAS, lo scenario tendenziale a cui tenderebbe lo stato dell’ambiente se il piano/programma non fosse implementato; al punto h si richiede una “sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate”, introducendo implicitamente la necessità di effettuare e rendere trasparente una meta-valutazione sul processo decisionale rispetto alle variabili ambientali.
La stretta reciprocità tra piano/ programma, procedura di VAS e costruzione delle alternative è rimarcata dalla Direttiva all’Art. 5.2 che ne sottolinea il rapporto di diretta proporzionalità per portata e livello di dettaglio delle informazioni utilizzate. In ultimo, le alternative vengono menzionate all’Art. 9.1, nel quale la Direttiva ribadisce la necessità che vengano comunicate anche nella Dichiarazione di Sintesi, documento che deve accompagnare la VAS esplicitando le ragioni per le quali le scelte operate nella redazione del piano/programma sono state ritenute le più opportune rispetto al ventaglio di alternative possibili. Questo a rimarcare ulteriormente l’auspicato intreccio tra processo di pianificazione ne/programmazione, procedura di valutazione ambientale strategica e iter che porta a riflettere su diverse alternative per poi selezionare, tra queste, quelle che porterebbero ad una migliore performance ambientale del piano/programma. L’analisi della Direttiva VAS presenta quindi un’accezione al concetto di alternative che le vede garanti della trasparenza e dell’apertura del processo decisionale, fin dalle sue prime fasi, quando le scelte strategiche non sono ancora state compiute e si stanno valutando le diverse opzioni possibili. Il disegno della Direttiva 2001/42/CE tratteggia un processo “ideale” di pianificazione che da conto, con trasparenza, delle alternative considerate e delle motivazioni che hanno portato alla scelta finale. Sottoporre a valutazione diverse alternative è un modo per garantire integrazione tra i processi di piano e di VAS fin dalle fasi preliminari del processo decisionale.
Interessante notare come due anni dopo l’emanazione della Direttiva VAS, nel 2003, le Linee Guida sull’ “Attuazione della Direttiva 2001/42/CE” dedichino alla questione delle alternative spazi considerevoli con un’approfondita trattazione del tema.
Sin dalle premesse il documento dichiara che secondo la procedura di VAS le proposte di piano/ programma devono essere valutate “sistematicamente rispetto ai criteri ambientali per poterne determinare gli effetti probabili oltre che le possibili alternative (CE 2003, p. 2). Le alternative assumono, quindi, nell’interpretazione della Commissione, un ruolo di primordine che viene confermato in più punti nel corso della stessa pubblicazione. Al punto 3.54 è la valutazione stessa a farsi strumento per la scelta dell’alternativa più appropriata mentre nel corso del documento, riprendendo i contenuti della Direttiva VAS si precisa, invece, come le alternative debbano essere determinate “alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma”. A questo proposito le linee guida argomentano come l’analisi delle alternative sia “un importante elemento della valutazione” rimarcando come la Direttiva 2001/42/CE ne esiga “una valutazione più completa rispetto a quanto non richieda la Direttiva sulla VIA” (CE 2003, p. 27). La questione delle alternative viene quindi ampiamente sviluppata nel documento ai punti 5.11, 5.12, 5.13 e 5.14.
Il documento rimarca che le alternative debbano essere concepite in linea con gli obiettivi della Direttiva VAS “che vuole garantire che gli effetti dell’attuazione di piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro preparazione e prima della loro adozione” (CE 2003, p. 27). Il documento prosegue auspicando che i “possibili effetti significativi del piano o del programma e le alternative siano individuati, descritti e valutati in modo comparabile” e precisa che la portata e il livello di dettaglio delle informazioni contenute nel rapporto ambientale devono essere riportate anche alla valutazione delle alternative. Le Linee Guida suggeriscono che le alternative vengano sottoposte a consultazione in modo da garantire massimo consenso intorno all’opzione considerata ambientalmente più opportuna. A questo proposito, il documento indugia, a seguire, sul concetto di "ragionevole alternativa" indicando come importante fattore di scelta il sistema degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma e proponendo che vengano valutate alternative diverse all’interno di un piano, definendo il concetto nel modo seguente: “un’alternativa può dunque essere un modo diverso di raggiungere gli obiettivi di un piano o di un programma”, purché questa sia “realistica” e utile ai fini della valutazione: “selezionare deliberatamente per la valutazione le alternative con gli effetti più negativi, al fine di promuovere il piano o il programma proposto, non è la soluzione più adeguata per raggiungere i fini (…) per essere valide le alternative devono ricadere anche nell’ambito delle competenze giuridiche e territoriali dell’autorità interessata” (CE 2003, p. 28). La questione delle alternative assume rilevanza particolare per i piani e i programmi che ricoprono un segmento temporale più esteso: è il caso, ad esempio, dei piani per lo sviluppo regionale della contea di Stoccolma per il quali risulta interessante (nonché utile ai fini della valutazione) analizzare le diverse alternative introducendo nell’analisi la variabile temporale in modo da poter osservare gli ipotetici effetti del piano nel tempo. Questo impone, però, che nell’analisi si consideri il quadro normativo e programmatorio alle diverse scale, da quella delle politiche europee a quella nazionale e regionale per leggere (e valutare) il sovrapporsi delle proiezioni temporali delle diverse strategie di sviluppo sostenibile del territorio. Naturalmente per piani subordinati o di settore, la gamma di scenari sarà più semplificata e si riferirà, magari, solo alla "vision" della regione.
In merito all’interpretazione della questione delle alternative nei diversi Stati membri è opportuno citare i risultati del rapporto della società danese COWI, stilato nel 2009 sotto l’egida della Commissione Europea, che ne propone una documentata e approfondita ricognizione. Il rapporto mostra come, a differenza di quanto fatto nelle Linee Guida del 2003, le legislazioni nazionali non prevedano una vera e propria definizione del concetto di “ragionevole alternativa” demandandola alle valutazioni e alle decisioni fatte caso per caso. A questo proposito, però, si evidenzia come alcune indicazioni sulla definizione di ragionevole alternativa si trovino nei travaux préparatoires (Atto di governo 2003/04:116 p. 64) al Codice ambientale svedese (SFS 1998:808) che indica come le ragionevoli alternative debbano descrivere, dal punto di vista procedurale, i differenti mezzi per raggiungere gli obiettivi di piano e, dal punto di vista sostantivo, i modi d’uso del territorio o le diverse localizzazioni alternative per l’attività specifica. La Slovenia, nella propria legislazione nazionale in materia di VAS, usa, invece, il termine di “possibile alternativa” definendo che ciascuna di esse prenda in considerazione gli obiettivi ambientali “territorializzati” rispetto all’area sulla quale andrebbero ad insistere. L’Austria insiste, invece, sull’obbligo di valutare le alternative “ragionevoli” e su come la scelta delle alternative debba essere giustificata in modo logico, razionale e coerente nel rapporto ambientale. Interessante notare come alcune province austriache si siano dotate di apposite linee guida incentrate, in particolare, proprio sulla questione della valutazione delle alternative. Rispetto, invece, al numero di alternative, nelle legislazioni nazionali degli Stati membri non appaiono indicazioni. Fa eccezione la Bulgaria, che nella specifica legislazione nazionale sottolinea come i criteri per l’analisi e la valutazione comparata delle alternative debba essere inquadrata in procedure rigorose e in atti specifici. La ricerca ribadisce, inoltre, come tutti gli Stati membri abbiano riconosciuto alla questione un peso considerevole, imponendo l’inserimento dell’opzione zero (quella relativa allo scenario tendenziale, al trend del territorio in assenza del nuovo piano) nell’apposita sezione di valutazione delle alternative nel rapporto ambientale. Dal rapporto emerge, però, come in generale per la costruzione e la valutazione di scenari alternativi la maggior parte degli Stati membri utilizzi dati e metodi qualitativi o una combinazione di metodi qualitativi e quantitativi. Tra i più noti e applicati si colloca il metodo DPSIR (Driving forces, Pressures, State, Impacts, Responses), che prevede il ricorso a mappe, Sistemi Informativi Geografici, indicatori qualitativi e quantitativi, etc. Molto utilizzati sono anche i metodi e le tecniche interattive (e.g. partecipazione, comunicazione, reporting, consultazione). Risultano essere pochi, invece, gli Stati membri che hanno saputo sviluppare orientamenti metodologici e linee guida nazionali sulla questione, nonostante quella delle alternative sia una delle questioni valutative ad aver generato più difficoltà nei diversi Paesi: a fronte del proliferare di documenti di definizione e inquadramento del tema la produzione metodologica e la letteratura del “come fare” in materia di scenari e alternative sconta un profondo gap in quasi tutti gli Stati membri. Questo fa sì che la scelta delle "alternative ragionevoli" avvenga tardi, in fasi avanzate del processo valutativo quando gli obiettivi sono già stati definiti e le decisioni sono già state prese. Di fronte a queste lacune la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri potrebbe riflettere su ulteriori orientamenti della Direttiva VAS al fine di ricomprendere anche maggiori indicazioni di metodo sulla definizione e la valutazione delle “ragionevoli alternative” del piano/programma e di integrare con maggiore efficacia le questioni dei cambiamenti climatici e della biodiversità nei processi valutativi.
Sulla questione delle alternative non c’è ancora sufficiente materiale giurisprudenziale per poter muovere maggiori considerazioni. È interessante però la sentenza del 26.10.06 nella causa C-239/04 della Commissione contro la Repubblica portoghese, per Articolo 6.4 della Direttiva Habitat. In questo caso la costruzione dell’autostrada A2 tra Lisbona e l’Algarve è stata progettata in assenza della considerazione di tracciati alternativi (all’esterno della ZPS e all’esterno della zona abitata). In questo caso, in assenza dell’opportu-na valutazione di scenari e soluzioni alternative, nonostante la VINCA dichiarasse per il progetto risultati rassicuranti nei confronti dell’ambiente il Portogallo è stato condannato dalla Corte di Giustizia europea.
Caso emblematico a rimarcare con forza la rilevanza strategica della questione delle alternative nelle procedure di valutazione ambientale di qualunque natura.
Le opinioni espresse in questa pubblicazione sono quelle dell'autore e non necessariamente riflettono le opinioni della Commissione europea
Riferimenti:
• Commissione Europea 2003, Attuazione della Direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee.
• Commissione delle Comunità Europee 2009, Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni sull'applicazione e l'efficacia della Direttiva sulla valutazione ambientale strategica (Direttiva 2001/42/CE), Bruxelles, 14.9.2009 COM(2009) 469 definitivo.
• Comunità Europea 2001, Direttiva 2001/42 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001 concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, Bruxelles.
• European Commission, DG ENV 2009, Study concerning the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (2001/42/EC) Final report, COWI (www.cowi.com).