Rivista Environnement

TERRITOIRE DE TOUS

Comment s’organise la participation des autorités locales et de la région à l’élaboration des choix de gouvernement du territoire.

SUBSIDIARITÉ ET CONCERTATION

par Maddalena Micheletto

La planification territoriale est un processus qui, dans une région comme la Vallée d’Aoste, fait intervenir les deux sujets institutionnels que sont les communes et la région. Les communes ont en charge la gestion de leur territoire, la mise en ?uvre des choix d’urbanisme, et doivent tenir compte des demandes de leur population. La région est responsable des grandes orientations de développement du territoire, de la préservation des équilibres environnementaux, des paysages et des biens culturels, de la programmation des infrastructures de déplacements et des équipements, dont l’aire d’influence est supracommunale. En 1998, la région s’est dotée d’un Plan territorial paysager, qui synthétise l’ensemble de ces choix de développement et de préservation. La loi régionale 11/1998, adoptée en même temps que le PTP, prévoit un contrôle de l’administration régionale sur les décisions des communes en matière de gouvernement du territoire.

Depuis 1998, les communes procèdent à la révision de leur Plan régulateur général de manière à intégrer les orientations du Plan territorial paysager (procédure d’adeguamento). Une fois établis leurs objectifs d’aménagement et mis au point leurs plans de zonage, les communes soumettent l’esquisse de leur PRG à un avis de l’administration régionale. Le maire, assisté d’une personne de son choix, présente le contenu de son plan devant une Conférence de planification, à laquelle participent les techniciens représentant les divers secteurs de l’administration régionale (agriculture, paysage et biens culturels, industrie, tourisme et transports, santé, territoire et environnement, instruction…). L’essentiel du travail de la Conférence est de vérifier la compatibilité des choix du PRG avec la loi et les règlements d’urbanisme. La Conférence vérifie notamment que sont bien prises en compte les indications contenues dans les cartes de risques, et les servitudes ayant trait à la protection des biens naturels et culturels.

Ce processus d’adeguamento des Plans régulateurs généraux au PTP s’avère long et complexe à cause de la superposition des normes en provenance des différents secteurs de l’administration, à cause des difficultés à traiter les données statistiques servant à alimenter les Système d’information territoriale, à cause d’une certaine impréparation des différents acteurs à affronter une nouvelle forme de planification qui ne doit plus se limiter à un zonage de l’espace entre terrains constructibles et terrains non constructibles. Ces difficultés expliquent le retard pris par la procédure d’adeguamento, même si aujourd’hui un peu moins d’une dizaine de communes ont soumis une esquisse (bozza) de plan à la Conférence de planification.

La Vallée d’Aoste n’est pas la seule région italienne à devoir affronter des difficultés dans l’articulation de la planification communale et de la planification régionale. Nombreux sont les professionnels de l’urbanisme ou les élus qui ont réfléchi à cette question. Dès le milieu des années 1980, l’Istituto Nazionale di Urbanistica consacre de nombreux séminaires et congrès à la planification régionale et provinciale et insiste sur le fait que le gouvernement du territoire implique la concertation entre une pluralité d’acteurs institutionnels. Les lois Bassanini (1997) et plus récemment la réforme du Titre 5 de la Constitution, adoptée par référendum en 2001, élargissent le pouvoir des régions, qui se voient déléguer l’ensemble des compétences ayant trait au gouvernement du territoire (programmation économique, urbanisme, protection des sols, préservation de l’environnement, des paysages et des biens culturels, transports, organisation touristique…), mais prévoient que les régions doivent transférer à leur tour une partie de ces compétences aux autorités locales que sont les provinces ou les communes. Selon le nouveau Titre 5 de la Constitution, les rapports entre l’Etat, la région, les provinces et les communes doivent être régis par le principe de subsidiarité selon lequel ne sont exercées par les échelons supérieurs que les compétences qui ne peuvent l’être au niveau local. Le corollaire du principe de subsidiarité est la nécessité d’une coopération et d’une concertation entre les différents échelons de planification et de gouvernement du territoire.

Nombreuses sont les régions italiennes qui se sont engouffrées dans la brèche ouverte par l’Etat et qui cherchent à substituer à la planification normative une approche du gouvernement du territoire qui intègre les objectifs de développement local et cherche à associer les maires et les élus locaux à l’élaboration des plans territoriaux comme aux choix de programmation économique. Si certaines régions transfèrent le pouvoir d’approbation des Plans régulateurs généraux (parfois subdivisés en un plan structurel et un plan opérationnel) aux provinces, d’autres retiennent l’idée d’une approbation des plans par les communes elles-mêmes. En cas de désaccord entre le plan de niveau supérieur (le plan territorial régional ou provincial) et celui de niveau inférieur (le plan communal), il n’est plus possible de compter sur le pouvoir de contrôle de la région pour réguler d’éventuels conflits.

Les nouvelles lois régionales (adoptées pour la plupart au début des années 2000) mettent en place des instances de concertation (Conférence de planification) qui sont composées paritairement des représentants de la région et des autorités locales. Les désaccords, à propos d’orientations de planification entre les échelons locaux et régionaux, sont acceptés, ils sont examinés non pas par des techniciens de l’administration régionale mais par une commission d’élus, qui recherche des solutions dans une évaluation conjointe des objectifs plutôt que dans la conformité à une réglementation. Les Conférences sont appelées à formuler des accords de planification qui, par leur nature contractuelle, engagent conjointement région et autorités locales. C’est là une nouvelle utilisation de l’accord de programme, outil introduit par la loi 42/1990 qui permettait jusque-là l’élaboration de projets engageant plusieurs acteurs institutionnels.
La nouvelle législation en matière de gouvernement du territoire, adoptée tant par l’Etat que par une partie des régions, intègre les nécessités de la coopération entre région et autorités locales et se propose de remplacer, pour partie au moins, les contrôles juridiques par une concertation entre les maires et les élus régionaux. La Vallée d’Aoste ne peut pas rester encore longtemps à l’écart d’un mouvement qui tend à se généraliser parmi les régions italiennes et qui promeut un processus de planification qui recherche la valorisation des ressources territoriales par les promoteurs du développement que sont à la fois les élus régionaux et les maires des communes.