Rivista Environnement

TERRITOIRE DE TOUS

La sistemazione di uno spazio pubblico nella periferia di Lione è l’occasione per riflettere sul senso e sull’utilità della partecipazione nel progetto urbano.

PROGETTARE INSIEME?

di Marcus Zepf

In Francia, i dispositivi di dibattito pubblico nel quadro dei progetti urbani si sono moltiplicati con l’entrata in vigore il 13 dicembre 2000 della legge sulla “Solidarietà, rinnovo urbano”. Questa legge istituisce “una concertazione preliminare con la popolazione al momento di elaborare o rivedere dei schémas de cohérence territoriale (1) e dei plans locaux d’urbanisme” (2). Se l’obiettivo di questa legge è l’incitazione a migliorare le condizioni di democrazia locale nell’ambito della pianificazione urbana, le indicazioni sulle buone pratiche della concertazione sono nonostante tutto molto generali. Di conseguenza, si assiste ad una grande varietà di approcci pratici alla concertazione a seconda: dei gruppi di attori associati, dell’arco temporale riservato al dibattito pubblico in relazione al processo tecnico di redazione del progetto urbano, del grado d’influenza dei partecipanti.
Nel contesto di cascata frenetica di best practices del progetto urbano democratico esiste una certa confusione metodologica in rapporto alle seguenti questioni:
• La scelta dei partecipanti: chi è suscettibile a partecipare al dibattito pubblico che riguardi un progetto urbano? Quello che lo riguarda direttamente (l’abitante, il proprietario, il commerciante, ecc.)? Oppure colui che è interessato solamente? È possibile far emergere un interesse generale?
• I tempi e i contenuti del dibattito: a quale momento bisogna aprire il dibattito? Prima dell’avvio del progetto? All’inizio progetto? Durante il progetto? Di cosa si parla, in che momento?
• La fase decisionale: chi decide delle regole di partecipazione? In quale misura i partecipanti influenzano le decisioni che marcano il progetto? Come risolvere i conflitti d’interessi? Bisogna cercare un consenso ad ogni costo?
Le risposte che si tendono a dare per rispondere a tali questioni, vanno ad influenzare in modo particolare - a seconda del tipo di risposta - l’organizzazione del pubblico dibattito. La selezione dei partecipanti, ad esempio, può essere fatta in una logica di prevenzione dei conflitti tra attori. Questa logica preventiva può limitare il dibattito pubblico al fine di non mettere in pericolo un progetto favorito da coloro che lo hanno ideato. Il lasso temporale che si sceglie per discutere del progetto può anche avere un’influenza sul modo in cui è effettuata la sua elaborazione secondo i pareri dei partecipanti. Ovvero, se il dibattito pubblico non avanza allo stesso ritmo del processo di concezione tecnica, è difficile orientare la pianificazione in funzione delle attese dei partecipanti.

Progettare insieme associando una varietà di attori rappresentanti della società civile (abitanti, associazioni, gruppi d’interesse, esperti, rappresentanti del patronato locale, ecc.) pone spesso la questione del grado di implicazione dei diversi attori nel processo di concezione del progetto. Si tratta in particolare di determinare il limite che separa l’espressione delle volizioni dell’atto di decisione. Più precisamente, è necessario delimitare la portata delle rivendicazioni in rapporto alla loro influenza sulla realizzazione (o no) del progetto. Tale limite può essere rivelatore di una frontiera tra il sistema della democrazia rappresentativa e gli approcci della democrazia partecipativa (3).

Un processo di dibattito e tanti processi di concezione tecnica: le divergenze temporali

Per illustrare tali propositi, mi appoggio su una ricerca svolta con i membri dell’Equipe Développement Urbain de l’INSA di Lione realizzato nel 2004 per il Plan Urbanisme Construction et Architecture. L’oggetto di tale ricerca è il progetto di sistemazione della Place Lazare Goujon à Villeurbanne, secondo comune per taglia della comunità urbana di Lione (il Grand Lyon). Il comune di Villeurbanne è stato scelto da un gruppo di attori politico-amministrativi (i rappresentanti del Grand Lyon, dell’Agence d’urbanisme e del comune stesso) per testare un dispositivo di concertazione nel contesto del nuovo programma politico dell’agglomerazione dopo le elezioni municipali del 2001.
Questo progetto di concertazione debutta nel 2001 e oggi è in fase di realizzazione. L’esecuzione di un progetto di pianificazione tradizionale si organizza in cinque tappe: la riflessione preliminare, il progetto di massima, il progetto, l’attuazione e la valutazione. Se questo ordine cronologico ritma l’insieme delle azioni di pianificazione, fa tuttavia apparire differenti processi con propri tempi. In maniera generale, si può distinguere il processo della concezione tecnica da quello del dibattito pubblico. Nel processo della concezione tecnica, ciascuna delle cinque fasi corrisponde a porre delle questioni particolari in rapporto all’avanzamento del progetto.

A Villeurbanne, il processo di concertazione si caratterizza dall’organizzazione di una prima riunione pubblica seguita da sette riunioni di un gruppo ristretto di concertazione, il “gruppo risorsa”. Nel novembre 2001, al fine di impostare un primo dibattito, è organizzata una riunione pubblica tra eletti, tecnici, abitanti, e associazioni (circa 150 persone). Il progetto consiste nella “creazione di un parcheggio sotterraneo” e la “riqualificazione della superficie” di uno spazio pubblico preesistente. Questa riunione pubblica è introdotta da un politico, seguita da una presentazione sulle conseguenze tecniche progettuali e da un dibattito pubblico il cui contenuto si limita in gran parte ad evidenziare i pareri più o meno conosciuti dall’insieme dei partecipanti. I risultati di queste riunioni non sono resi pubblici dagli iniziatori del progetto. È un indicatore della difficoltà, forse dell’impossibilità di conciliare dibattito pubblico e concezione tecnica? Di conseguenza non si sa in che modo questo primo confronto tra i diversi attori abbia potuto rappresentare un enjeu nel progetto e abbia potuto nutrire, addirittura influenzare, il processo di concezione tecnica (4).
Tra maggio del 2002 e marzo del 2003 sono state organizzate sette riunioni del “groupe ressourse”. Questo gruppo è composto da consiglieri municipali tra i quali il sindaco, da funzionari locali, da membri dei consigli di quartiere, di associazioni e di sindacati, da rappresentanti delle istituzioni pubbliche e di imprese, da membri della televisione locale, da un mediatore e da ricercatori. I membri sono scelti dai responsabili politici e amministrativi del progetto. Tale gruppo può intervenire in ogni momento durante tutto il periodo di progetto. In un primo tempo questo gruppo di lavoro è incaricato “d’alimentare [attraverso le sue discussioni] il cahier des charges del progetto di superficie ...” (5).

Il funzionamento del “groupe ressource” è stato influenzato dai seguenti fattori.

• La composizione del gruppo è stata determinata dai responsabili politici e amministrativi del progetto. Alcuni attori sono stati inclusi o esclusi dal gruppo ressouce su decisione del sindaco. Anche i giovani cittadini sono stati sotto rappresentati. La selezione dei membri del gruppo ressource può dunque essere considerata come un sistema di cooptazione che orienta il dibattito.

• Un “mediatore” è stato nominato per organizzare il dibattito. Nei fatti, questa persona vicina ai politici ha cercato di rendere il dibattito il più consensuale possibile con commenti positivi e dunque armonizzando i risultati degli scambi. Inoltre tutti gli enjeux del progetto non sono stati aperti al dibattito. Un gran numero di questioni tecniche sono state dichiarate non negoziabili dal sindaco (in particolare la sistemazione del parcheggio sotterraneo). Di conseguenza il dibattito ha riguardato essenzialmente gli elementi estetici (la sistemazione del verde, l’accessibilità pedonale, l’arredo urbano).

• Solamente quattro incontri sono stati organizzati per costruire il contenuto del cahier des charges. Durante le prime tre riunioni, dei risultati di studio presentati da esperti esterni hanno fatto da supporto al dibattito. Durante la quarta riunione, è stata presentata la versione del cahier des charges, che sarà distribuita alle équipes dei architetti che faranno la gara di appalto. Riassumendo, tre riunioni sono dovute bastate ai membri del gruppo ressource per formulare un’opinione, per scambiarsi gli argomenti logici, e formulare le loro attese e critiche.

Dibattito pubblico o concezione tecnica: quale priorità?

L’esempio di Villeurbanne illustra perfettamente quali sono i limiti politici e operativi che impediscono una concordanza tra processo di dibattito pubblico e processo di concezione tecnica; dunque esistono fattori che limitano la partecipazione del pubblico nel progetto urbano. Occorre quindi interrogarsi sulla legittimità democratica di un processo partecipativo nel caso di un progetto urbano.

• Il dispositivo di dibattito pubblico può essere pensato come uno strumento per dare forza alla legittimità delle azioni dei decisori politici. In questo caso l’organizzazione del dibattito pubblico è determinato dagli imperativi tecnici e i tempi di realizzazione del progetto.
• Il dibattito pubblico può essere concepito come un obiettivo. In questo caso le domande sociali e le critiche provenienti dagli attori della società civile possono influenzare il contenuto del progetto urbano. Lo svolgimento del processo di concezione tecnica è funzione del buon avanzamento del dibattito pubblico. Di conseguenza si può affermare che l’organizzazione di un pubblico dibattito sul divenire della città vale tanto quanto la realizzazione operativa di una sistemazione urbana.

La scelta tra queste due ipotesi dipende tanto dal contenuto del progetto quanto dal contesto sociale, politico e amministrativo. Se la decisione di ricorrere o no alla partecipazione incombe ai politici, non bisognerebbe definire in maniera più precisa il ruolo che si attribuisce alla parola del pubblico? Per rendere più efficace il dibattito pubblico è necessario informare a priori il cittadino a proposito dei vincoli politici e operativi che strutturano il processo di concezione del progetto. Indispensabile è anche informare i politici e i tecnici della necessità di tenere conto delle contraddizioni, dei conflitti di interessi e delle incertezze che caratterizzano qualsiasi progetto urbano.

Note:

(1) Corrispondenti dei Piani Territoriali.

(2) Corrispondenti dei Piani Regolatori Generali.

(3) ZEPF M. (a cura di.), Concerter, gouverner et concevoir les espaces publics urbains, PPUR, Lausanne, 2004.

(4) HEALEY P., Collaborative Planning. Shaping Places in Fragmented Societies, Macmillan, Hampshire, 1997.

(5) JATON V.et al., Concerter, mobiliser, gouverner. Le projet urbain pour aménager la ville et ménager la cité, EDU, INSA de Lyon, 2004.