Rivista Environnement

ERRITORIO

La Regione, nel tempo record di due anni, ha esaminato ed approvato 26 Piani Regolatori Generali Comunali!

P.R.G.C. COMPLETATA L'APPROVAZIONE

di Annalisa Béthaz

362 chilometri quadrati, 118.723 abitanti, 74 comuni: questo, in cifre, il territorio della Valle d'Aosta. È un territorio composito, in cui a vasti ambiti ancora naturali si alternano paesaggi più o meno fortemente segnati dall'uomo, dalle più antiche forme di agricoltura, alla successiva attività industriale, ai più recenti interventi legati al turismo, in una stratificazione che comprende anche le (da sempre presenti) abitazioni e le vie di comunicazione. Oggi -metà anno 1996- questo territorio è interamente regolato da pianificazione a livello comunale. Con le approvazioni (26) dei piani regolatori generali comunali (PRGC) operate dalla Giunta Regionale nel corso del 1995 e dei primi mesi del '96, 73 comuni su 74 risultano infatti dotati di strumento urbanistico generale vigente. Resta il solo P.R.G.C. di Oyace, a suo tempo restituito al Comune per una rielaborazione, che è stato ritrasmesso alla Regione nello scorso mese di marzo ed è tuttora in fase istruttoria ai fini dell'approvazione definitiva. E' un risultato molto importante, tenuto conto della rilevanza che la risorsa "territorio" ha per l'economia della nostra Regione, e del ruolo che la pianificazione urbanistica riveste nella tutela di questa risorsa. Per meglio comprendere la situazione attuale, può essere utile un breve riepilogo della normativa che ha regolamentato, nel corso degli anni, la materia.

EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA

Grandi complessi edilizi: Breuil (Valtournenche).

· Le prime proposte per tutelare e pianificare il territorio della Valle d'Aosta risalgono al 1937.

In quell'anno, infatti, viene pubblicato il Piano Regolatore Provinciale promosso da Adriano Olivetti, con lo scopo fondamentale di disciplinare gli ambiti di maggior rilevanza turistica e urbana, quali Courmayeur, Pila, Cervinia e Aosta.
Il successivo periodo storico, contrassegnato dalle vicende belliche, vede un arresto delle iniziative in campo urbanistico, ma produce tuttavia un'importante innovazione nel campo della gestione del territorio, con l'inserimento, nello Statuto Speciale della Valle d'Aosta (26 febbraio 1948), di riserve di competenza primaria in numerosi settori quali:
- agricoltura e foreste, zootecnica, flora e fauna (art. 2, punto d);
- strade e lavori pubblici di interesse regionale (art. 2, punto f);
- urbanistica, piani regolatori per zone di particolare importanza turistica (art. 2, punto g);
- industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio (art. 2, punto q).
Nel 1954 l'Amministrazione regionale, in forza delle sue competenze e riprendendo le indicazioni del Piano Olivetti, assegna incarichi per la predisposizione dei piani regolatori delle principali località turistiche: Ayas, Brusson, Gressoney-La-Trinité e Gressoney-Saint-Jean, Courmayeur, Cogne, Gressan, Pré-Saint-Didier.
Questa iniziativa non va tuttavia a buon fine, probabilmente per un insufficiente accordo tra la Regione e i comuni interessati, circa gli obiettivi da perseguire.
Pur in mancanza di risultati concreti sul territorio, si produce comunque -a livello regionale- un dibattito che sfocia nella legge regionale 28 aprile 1960, n. 3 "Legge regionale urbanistica e per la tutela del paesaggio in Valle d'Aosta", decisamente innovativa per l'epoca a cui appartiene. L'articolo 1 di questa legge afferma:
"Il territorio della Valle d'Aosta è dichiarato bellezza naturale di pubblico interesse e zona di particolare importanza turistica". L'articolo 3 prevede il divieto di "eseguire costruzioni o piantagioni che rechino pregiudizio all'aspetto del paesaggio".
L'articolo 5 prevede la formazione di 'un "Piano Regolatore Regionale urbanistico e paesaggistico", i cui contenuti sono elencati nell'articolo 7. Purtroppo questa legge d'avanguardia non trova attuazione, causa forse l'eccessiva anticipazione dei principi cui si ispira.

Grandi complessi edilizi: Pila (Gressan).

Infatti un ricorso alla Corte Costituzionale, promosso da uno dei primi costruttori di seconde case, porta alla sentenza della stessa Corte del 22 febbraio 1962, che dichiara incostituzionale il principio informatore della legge, cioè che il territorio della Valle d'Aosta, tutto, sia da considerare bellezza naturale.
Per recuperare gli obiettivi della Legge regionale del 1960 poteva essere proficuamente utilizzata la cosiddetta "legge ponte urbanistica" statale del 1967, con le sue prescrizioni tese a limitare la nuova edificazione in modo da promuovere la redazione dei Piani Regolatori comunali.
Purtroppo (un'altra volta) la legge viene malamente applicata, e la maggior parte dei comuni, in implicito accordo con la Regione, delibera amplissimi "centri abitati" entro i quali poter edificare con un indice fondiario di un metro cubo e mezzo per ogni metro quadrato di terreno.
Nel frattempo, la Regione fa predisporre degli studi per l'approntamento del Piano urbanistico regionale (di cui all'art. 5 della legge n. 3/1960) che sfociano, nel 1972, in uno "Schema di piano urbanistico regionale e per la tutela del paesaggio", che non si converte però mai in uno strumento ufficiale.
L'impulso generato dalla legge statale urbanistica "ponte" a redigere i Piani regolatori comunali porta negli anni '70 ad una notevole attività progettuale, per coordinare la quale la Regione emana sette leggi tra il 1976 e il 1979.
Di queste la più importante è la n. 14 del 15 giugno 1978 "Norme in materia urbanistica e di pianificazione territoriale", i cui contenuti più rilevanti sono:
- la disciplina degli ambiti territoriali "inedificabili" (Capo I);
- la disciplina edificatoria nei comuni sprovvisti di piano regolatore generale (Capo II);
- le modalità di redazione dei piani regolatori (Capo III);
- l'istituzione del Comitato regionale per la pianificazione territoriale, C.R.P.T. (Capo VI).

Tali norme, anche se non disciplinano con organicità tutta la materia urbanistica, consentono alle Amministrazioni comunali e alla Regione, nell'ambito delle rispettive competenze, di formare e approvare gli strumenti di pianificazione generale in vigore alla data odierna.

CHE COS'È IL PIANO REGOLATORE

Il piano regolatore generale è lo strumento fondamentale della pianificazione urbanistica comunale.
Il "piano" costituisce lo strumento tipico dell'intervento pubblico sul territorio e contiene -sostanzialmente le scelte operate dall'Amministrazione comunale sulla base delle proprie valutazioni politiche e alla luce di una preventiva analisi delle condizioni economiche e sociali della comunità locale.
L'articolo 9 della legge regionale 28 aprile 1960, n. 3 stabilisce che il piano regolatore comunale deve indicare essenzialmente;
1. la rete della viabilità comunale;
2. le zone del territorio comunale da destinarsi alla edificazione di qualunque tipo, i caratteri e i vincoli per ogni zona;
3. le aree da destinare ad uso pubblico o sottoporre a speciali vincoli e servitù;
4. le aree da riservare a costruzioni, opere ed impianti di pubblico interesse.

L'articolo 12 della legge regionale 15 giugno 1978, n. 14 precisa che: "I piani regolatori generali devono imporre sia i vincoli spaziali sulle destinazioni del territorio (...), sia il rispetto degli equilibri funzionali via via che si realizzi lo sviluppo degli insediamenti, prefigurando le linee programmatiche dell'assetto territoriale locale. A tal fine le norme di piano regolatore devono definire le condizioni e le successioni temporali di realizzazione degli insediamenti, in relazione alla loro destinazione d'uso, e delle infrastrutture. In ogni caso le previsioni spaziali dei piani, tenuto conto delle diverse situazioni locali in ordine all'utilizzazione anche turistica del territorio, devono riferirsi all'ipotetico incremento della popolazione e delle attività entro un orizzonte temporale non superiore al decennio.
Il piano determina i corrispondenti fabbisogni in termini di insediamenti e di servizi indicando la quota che può essere soddisfatta attraverso il recupero del patrimonio insediativo esistente e definendo le aree eventualmente necessarie per la quota residua".
È evidente la volontà dimostrata dal legislatore di attribuire ai PRGC la funzione di strumento di controllo degli effettivi sviluppi della realtà locale, affinché si attuino nel rispetto di predeterminate linee programmatiche volte al soddisfacimento delle reali esigenze delle popolazioni locali, inquadrando l'attuazione dello strumento urbanistico entro precisi limiti temporali di riferimento, nella consapevolezza della irripetibilità della risorsa "territorio", che può essere utilizzata una volta soltanto.
È in questa prospettiva che avrebbe dovuto inquadrarsi la pianificazione comunale in Valle d'Aosta, in attesa del Piano regionale annunciato nel 1960 e solo oggi finalmente in dirittura d'arrivo (si veda in proposito l'articolo a pag. 20).
In realtà, la particolare situazione del nostro territorio, che per motivi storici è molto frazionato, unita alla ridotta dimensione delle realtà amministrative comunali, ha inevitabilmente portato alla predisposizione di strumenti urbanistici sovradimensionati, nel senso che più che una previsione di aree costruibili per far fronte a realistici incrementi demografici, si è prodotta una individuazione di zone edificabili che fosse tale da accontentare quanti più proprietari possibile.
Questo fatto, oltre a determinare una compromissione del territorio estesa quanto frammentata (perché ovviamente solo alcuni avevano una reale e/o immediata necessità di edificare), ha di fatto comportato notevoli costi di urbanizzazione (perché evidentemente anche le case più lontane dovevano essere servite da strada, acquedotto, fognatura).
Se a ciò si aggiunge che anche la legge regionale sulla valutazione di impatto ambientale (L.R. 4 marzo 1991, n.6 "Disciplina della procedura di valutazione dell'impatto ambientale") che sottopone anche i piani urbanistici all'obbligo della VIA., pur nel suo lodevole impegno nella direzione del governo reale del territorio e della sua salvaguardia, è purtroppo arrivata a cose fatte, vale a dire a PRGC già predisposti e adottati da tutti i comuni della Valle d'Aosta (salvo Oyace) e, in molti casi (42 al momento di entrata in vigore della legge) già anche approvati dalla Regione, si può ragionevolmente ritenere di aver perso un'altra importante occasione di trasformare il piano da semplice strumento di razionalizzazione e controllo dell'espansione antropica a strumento globale dell'uso di tutte le risorse presenti nel territorio interessato, senza trascurare le sue qualità biofisiche e concetti quali equilibrio, sistema, complessità, riproducibilità, sostenibilità.
L'azione della Regione, nel definire attraverso l'approvazione (con modificazioni) i PRGC, è stata comunque volta a ricondurre le previsioni proposte dai comuni entro corretti limiti dimensionali, per cui il ritardo (denunciato da alcuni) con cui la Regione ha preso in esame una parte dei piani regolatori, si è comunque rivelato utile a dimostrare che tante "esigenze" edilizie desumibili dagli azzonamenti dei PRGC erano in realtà più teoriche che effettive.
Di conseguenza, in sede di approvazione dei piani da parte della Regione, sono state opportunamente ridotte zone edificabili non ancora toccate dal processo edilizio, si sono poste in essere adeguate misure di tutela degli insediamenti storici, sia attraverso l'individuazione di fasce marginali "di protezione", sia attraverso una razionalizzazione della disciplina degli interventi sul patrimonio edilizio esistente, sono state soppresse alcune previsioni poco giustificate di ulteriore viabilità, introducendo -nel complesso -una tutela delle situazioni locali sufficiente a garantire le opportune condizioni affinché non siano pregiudicati gli sviluppi validi eventualmente promossi da provvedimenti di pianificazione a scala più ampia.