Rivista Environnement

EUROPA

Il concetto di sviluppo durevole pone l'Unione europea di fronte alla questione di come conciliare i problemi ambientali con le esigenze dello sviluppo economico.

AMBIENTE E SVILUPPO ECONOMICO

di Fausto Ballerini

Frana nei pressi di Fiernaz (Valtournenche).

Le maree nere al largo della coste atlantiche e nelle isole Shetland, le piogge acide, l'esplosione del reattore di Cernobyl ma anche i terribili uragani che devastano le coste orientali dell'America settentrionale, le inondazioni e le siccità hanno prodotto una diffusa sensibilizzazione ai temi relativi all'ambiente.
È la dimensione transnazionale dei problemi ambientali che ha condotto l'Europa ad adottare una strategia a livello comunitario in questo settore. Nel corso di un'indagine realizzata nel 1996 dall'INRA, per conto della Commissione europea, è stato chiesto a 65.000 persone su tutto il territorio degli Stati membri di pronunciarsi in merito ad un certo numero di questioni relative alla costruzione europea, esprimendo timori, preoccupazioni ed aspirazioni in tale contesto.
Secondo questa indagine è emerso che la maggioranza dei cittadini europei (circa il 69%) ritiene che la tutela dell'ambiente sia un settore di intervento politico che l'Unione europea deve privilegiare.
Queste conclusioni, insieme ad altre considerazioni maturate dall'esperienza di questi ultimi anni, hanno indotto i paesi membri a porre particolare attenzione a questo settore nel corso della modifica del Trattato di Maastricht (vedi Environnement n. 8).
Più che mai quindi l'Unione, e per essa la nuova Commissione europea, deve esaminare attentamente come conciliare la risoluzione dei problemi ambientali con le esigenze legate allo sviluppo economico.

OBIETTIVI DELLA POLITICA AMBIENTALE DELL'UNIONE EUROPEA
Malgrado fino all'adozione dell'Atto Unico Europeo nel 1986, nessuna disposizione del Trattato di Roma prevedesse un azione comunitaria in materia di ambiente, le prime inziative comunitarie nel campo della protezione ambientale risalgono al 1972 (anno della Dichiarazione di Stoccolma).
In seguito, negli anni '70 e '80, nell'ambito di diversi programmi di azione, la Comunità e gli Stati membri hanno adottato più di 200 provvedimenti ad hoc.
Tutte queste direttive, che perseguivano sostanzialmente l'obiettivo di limitare le emissioni di inquinanti specifici, partivano da un approccio settoriale che, allora, rispondeva effettivamente ad un'urgenza reale. Tale approccio quasi esclusivamente di carattere "giuridico" si è rivelato, però, troppo ingessato e spesso impraticabile ed ha condotto gli Stati membri a semplificare la normativa dotando l'Unione europea di nuovi strumenti conosciuti con il nome di direttive "orizzontali".
Ma è dopo l'introduzione a livello comunitario del concetto di "sviluppo durevole" (nel 1992), che il legame esistente fra sviluppo economico e ambiente si è in qualche modo rinsaldato.
Questo concetto infatti ha teso a favorire un approccio europeo globale, ponendo l'accento su due elementi principali:
a) la condivisione delle responsabilità attraverso una maggiore partecipazione dei vari attori del mondo sociale ed economico e un'azione regolare di sorveglianza e di controllo;
b) la complementarità degli strumenti finanziari e delle misure normative.
Questo approccio ha promosso una forte integrazione della dimensione "ambientale" nelle altre politiche dell'Unione europea, riguardante in particolare:
· cinque settori chiave che presentano un notevole impatto ambientale: industria, energia, trasporti, agricoltura e turismo;
· sette temi specifici: cambiamento climatico, qualità dell'aria, ambiente urbano, zone costiere, gestione dei rifiuti, gestione delle risorse idriche, protezione della natura;
· tre settori sensibili che richiedono una "gestione del rischio": i residui industriali, la sicurezza nucleare e la protezione radioattiva, la protezione civile e le urgenze ambientali.
A seguito poi della relazione dell'Agenzia europea dell'ambiente (novembre 1995) e della successiva relazione intermedia della Commissione europea sull'attuazione del Quinto programma quadro d'azione in materia ambientale (gennaio 1996), è stato adottato un piano di azione complementare volto ad accelerare l'attuazione del Quinto programma ed a creare le condizioni per permettere uno sviluppo economico e sociale "durevole".
Il piano stabilisce cinque direzioni prioritarie:
· rafforzare l'integrazione dell'ambiente nelle altre politiche comunitarie;
· ampliare la gamma di strumenti complementari agli strumenti legislativi;
· controllare l'attuazione e l'applicazione della legislazione;
· attuare un'azione di sensibilizzazione e di comunicazione;
· potenziare il ruolo dell'Unione a livello internazionale.

GLI STRUMENTI DELLA POLITICA AMBIENTALE DELL'UNIONE EUROPEA
La maggior parte degli strumenti di politica ambientale sono essenzialmente rappresentati da provvedimenti di tipo normativo (direttive e regolamenti). Esistono però strumenti a questi complementari la cui attuazione, in alcuni casi, è affidata agli Stati membri (le cosiddette azioni in compartecipazione).
Le azioni più significative svolte in questi anni hanno affrontato temi e problematiche assai rilevanti come:
· il rafforzamento dell'informazione sui dati ambientali;
· la valutazione delle incidenze ambientali: una direttiva del 1985 introduce una procedura di valutazione sistematica del danno ambientale causato dall'attuazione di diversi progetti. Sono previsti dalla normativa, per esempio, consultazioni transfrontaliere prima della realizzazione di impianti quali centrali elettriche, inceneritori di rifiuti pericolosi, o lavori di disboscamento di grandi superfici;
· lo sviluppo di metodi di gestione amministrativa rispettosi dell'ambiente;
· la realizzazione di strumenti di incentivazione ecologica (Ecolabel, Ecoaudit);
· lo sviluppo della formazione professionale nel settore ambientale;
· il rafforzamento della ricerca scientifica e dello sviluppo tecnologico in materia di ambiente (l'ambiente è stato uno dei programmi specifici del Quarto programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico 1994-1998 ed è uno dei criteri chiave di orientamento del Quinto programma quadro in materia di ricerca 1998-2002).

GLI STRUMENTI FINANZIARI DELLA COMUNITA' A FAVORE DELL'AMBIENTE
Per l'attuazione dei progetti direttamente finanziati dall'Unione europea, sono stati creati diversi strumenti finanziari che hanno anche integrato la dimensione ambientale nei settori di applicazione dei fondi strutturali.
Nell'ambito di questi fondi (ESE, FESR, FEOGA e SFOP) sono state finanziate nel periodo 1994-1999 azioni di formazione, progetti che combinano la protezione dell'ambiente e lo sviluppo regionale, misure di sostegno alla politica agricola comune (riduzione dei pesticidi e introduzione dell'agricoltura biologica) ed azioni nel settore della pesca.
Le principali iniziative finanziate con i fondi strutturali e che prevedono azioni in materia ambientale sono:
URBAN: ristrutturazione dei luoghi pubblici e degli spazi verdi, migliore efficacia energetica, ristrutturazione dei siti dismessi;
LEADER II: promozione della gestione dei rifiuti, conservazione dell'habitat su piccola scala, sviluppo di energie rinnovabili e di progetti agroforestali;
INTERREG II: numerosi progetti ambientali di cooperazione transfrontaliera;
REGIS II: progetti ambientali in un contesto di riavvicinamento delle regioni periferiche dell'Unione;
e tanti altri.
Di fondamentale importanza è stato il programma LIFE, creato nel 1992, che persegue tre settori di azione prioritari; l'ambiente, la natura ed i Paesi terzi.
Nel settore energetico il programma Altener ha intenso promuovere la creazione di fonti di energia rinnovabili nella prospettiva di ridurre le emissioni di CO2. Il finanziamento di azioni specifiche di ricerca e sviluppo è stato reso possibile anche grazie al programma di ricerca "Ambiente e clima

SETTORI DI INTERVENTO COMUNITARI
Le misure adottate dall'Unione europea hanno un duplice obiettivo: limitare le emissioni inquinanti e proteggere le risorse naturali.
Per questa ragione le misure volte a combattere l'inquinamento idrico sono state tra le prime iniziative promosse dalla Comunità. La lotta contro l'inquinamento atmosferico ha mirato soprattutto a ridurre le emissioni di diversi gas responsabili sia dell'effetto serra sia della riduzione della fascia di ozono, ma anche del fenomeno dell'acidificazione dell'atmosfera.
Diverse direttive poi, hanno previsto la lotta contro il rumore attraverso la fissazione di tassi massimi di emissioni sonore.
A seguito poi del grave incidente della diossina verificatosi a Seveso nel 1976 sono state prese misure sempre più severe per limitare i rischi connessi con la fabbricazione e l'eliminazione delle sostanze chimiche ed i rischi della biotecnologia.
Per la gestione di centinaia di milioni di tonnellate di rifiuti prodotti ogni anno, la Comunità ha adottato misure specifiche per l'eliminazione dei rifiuti attraverso una strategia di gestione basata sui principi di precauzione e di responsabilità del produttore.
Relativamente alle misure che riguardano la protezione della natura, direttive specifiche sono state emanate nel settore della conservazione degli uccelli selvatici, degli habitat naturali, della flora e fauna selvatiche.
Su questa linea la Comunità ha firmato, a livello internazionale, diverse convenzioni tra cui (nel 1989) la Convenzione di Washington del 1973 sul commercio delle specie di fauna e flora minacciate da estinzione (CITES).

LA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE
Essendo il problema ambientale un problema tipicamente internazionale, la cooperazione a livello planetario riveste un'importanza sempre maggiore nella politica dell'Unione europea in campo ambientale, anche in vista di una piena integrazione con le politiche economiche adottate dai paesi membri e dai Paesi terzi.
In questo contesto l'Unione europea svolge un ruolo attivo nei negoziati internazionali e un importante ruolo di catalizzatore. Ha integrato nelle sue politiche gli obiettivi stabiliti dalla dichiarazione di Rio e l'Agenda 21 e si adopera per una maggiore considerazione per i problemi ambientali nel commercio internazionale.
In relazione al fatto che l'inquinamento non si ferma alle frontiere, gli sforzi posti in essere dalla Comunità rischiano però di essere annullati dall'inquinamento proveniente dai Paesi terzi.
Per porre rimedio a ciò, quindi, uno dei principali obiettivi nel settore della cooperazione allo sviluppo è quello di favorire lo sviluppo economico e sociale sostenibile dei Paesi in via di sviluppo, soprattutto di quelli più svantaggiati (Convenzione di Lomè).
In una strategia di preadesione all'Unione europea, la cooperazione con i paesi mediterranei e con l'Europa centrale e orientale (PECO) ed i Paesi Baltici comprende, tra l'altro, la "priorità di convergenza" delle politiche ambientali di questi paesi con quelle della Comunità (nell'ambito del Programma PHARE di aiuto alla riforma economica dei Paesi dell'Europa centrale e orientale per esempio, la protezione dell'ambiente fa parte delle sovvenzioni concesse).

CONCLUSIONI
E questa prospettiva a largo raggio e a diversi livelli che bisogna leggere, nella strategia a livello comunitario, l'interconnessione e la conciliazione delle esigenze ambientali e di quelle legate allo sviluppo economico. L'esistenza di programmi e di strumenti finanziari che promuovono azioni in questo settore a fianco delle misure legislative emanate a seguito di un approccio più giuridico al tema ambientale, dimostrano la dinamicità della strategia adottata dalla Comunità.
Una strategia che, senza prescindere dal carattere internazionale delle problematiche ambientali, ha posto l'accento da un lato sulla necessità di prevedere una condivisione delle responsabilità attraverso un equilibrio che garantisce una maggiore partecipazione del mondo sociale ed economico e, dall'altro, sull'opportunità di articolare una sorta di legame virtuoso fra strumenti finanziari e misure normative, capace di stimolarli a vicenda.
Le scelte fino ad oggi adottate per conciliare i problemi ambientali e le esigenze legate allo sviluppo economico saranno da riconsiderare, nel prossimo futuro, in relazione alle nuove e fondamentali sfide derivanti anche dagli accordi presi a seguito della sottoscrizione del Protocollo di Kyoto.
Se da un lato però le nuove sfide produrranno certamente l'affinamento degli strumenti esistenti e una nuova generazione di misure specifiche, dall'altro qualunque natura abbiano tali interventi, essi dovranno necessariamente confrontarsi con l'assioma fondamentale che resta sempre lo stesso: le risorse naturali rappresentano il fondamento ma nel contempo anche il limite dello sviluppo economico.

INSERTO: ITINERARIO