Nota del 2 ottobre 2000.
COMUNICAZIONE
prot. 28065/2 A\EELL
2 ottobre 2000
OGGETTO: adozione nuovi Statuti dei Comuni ai sensi della legge regionale 7 dicembre 1998, n. 54 "Sistema delle autonomie in Valle d’Aosta" .
Entro il 31 dicembre 2000 i Comuni e le Comunità montane devono provvedere ad adottare i nuovi statuti adeguandoli ai principi ed alla disciplina contenuti nella l.r. n. 54/98 e successive modificazioni.
La presente nota intende principalmente individuare le materie demandate alla competenza statutaria dei Comuni, illustrando in modo organico i contenuti della legge regionale n. 54/1998, dando, laddove possibile, alcuni spunti di riflessione per la predisposizione degli statuti, e evidenziando che ciascuna comunità locale potrà esprimere attraverso il proprio statuto gli elementi peculiari che la caratterizzano.
Questa Direzione si riserva di inviare al più presto una analoga nota di approfondimento relativamente agli statuti delle Comunità montane.
La legge regionale n. 54/1998, emanata in attuazione degli artt. 5, 116, 128 e 129 della Costituzione, dell’art. 2 dello Statuto speciale della Valle d’Aosta e della Carta europea dell’autonomia locale definisce il sistema delle autonomie in Valle d’Aosta ed enuncia i principi fondamentali di riferimento per gli statuti comunali, che possono essere così individuati:
principio di autonomia dell’ente locale;
principio di sussidiarietà;
principio di separazione tra funzioni di direzione politica e funzioni di direzione amministrativa ;
principio di pubblicità e trasparenza dell’attività amministrativa;
principi di autonomia, flessibilità, funzionalità, economicità di gestione, professionalità e responsabilità in materia di ordinamento degli uffici e servizi pubblici;
principio di sovranità popolare.
Ai sensi dell’art. 32 c. 3 della l.r. n. 54/98 lo statuto è l’atto normativo fondamentale a cui devono conformarsi tutti gli altri atti normativi del Comune. Ai regolamenti è, invece, demandata la disciplina degli aspetti più di dettaglio dell’attività amministrativa dell’ente.
Lo statuto stabilisce, ai sensi dell’art. 34:
* le norme fondamentali per il funzionamento e l’organizzazione dell’ente ed in particolare:
1.1. le attribuzioni degli organi;
1.2. l’ordinamento degli uffici e dei servizi pubblici;
* le forme della collaborazione fra Comuni o con altri enti locali;
* le forme della partecipazione popolare, dell’accesso dei cittadini alle informazioni ed ai procedimenti amministrativi;
* le forme del decentramento.
Attraverso lo statuto trovano inoltre attuazione alcuni principi del nostro ordinamento quali: la parità tra uomini e donne, il bilinguismo, la valorizzazione dell’utilizzo del patois franco-provenzale e delle tradizioni linguistiche e culturali delle popolazioni di lingua tedesca. In relazione a tali aspetti si evidenzia la necessità che i Comuni non si limitino a prevedere generiche enunciazioni di principio, ma prevedano disposizioni attuative concrete ed efficaci.
Nella tabella allegata sono riportate: le norme ed i principi enunciati dalla legge regionale n. 54/1998, che costituiscono il limite e il riferimento per la redazione degli statuti, le materie riservate all’autonomia statutaria e quelle rimesse alla potestà regolamentare dell’Ente locale.
MODALITÀ DI ADOZIONE E REVISIONE DELLO STATUTO
Lo statuto è adottato con il voto favorevole dei due terzi dei componenti assegnati al Consiglio. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro sessanta giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza dei componenti assegnati al Consiglio. (art. 33 c. 2).
Si rammenta che tra i componenti assegnati al Consiglio devono essere ricompresi anche il Sindaco e il Vicesindaco, nonché i consiglieri nel numero determinato dall’art. 2 della l.r. n. 4/1995 e succ. modif.
Dopo l’espletamento positivo del controllo di legittimità, lo statuto è pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione con oneri a carico della Regione e affisso all’albo pretorio dell’ente per trenta giorni consecutivi. Lo statuto entra in vigore il trentesimo giorno successivo alla data di pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione (art. 33 c. 3).
A norma dell’art. 33 c. 4, copia dello statuto deve essere inviata alla Presidenza della Giunta regionale, per essere inserito nella raccolta.
Tali disposizioni si applicano anche in caso di modifiche statutarie (art. 33 c. 5).
Per quanto concerne, in particolare, la tecnica di redazione degli statuti si suggerisce di evitare di riportare integralmente negli stessi, se non nella misura strettamente necessaria, il contenuto delle norme di legge, al fine di non appesantirne il testo nonché di valorizzarne le parti che rappresentano l’espressione più autentica dell’autonomia statutaria del Comune. Si evidenzia, inoltre, che le materie devolute dalla legge al regolamento non devono essere oggetto di disciplina statutaria, al fine anche di evitare, in caso di successivi adeguamenti, il ricorso alla procedura rafforzata prevista per l’approvazione delle modifiche degli statuti.
ABROGAZIONE DI LEGGI
Ai sensi dell’art. 117 c. 2 "Sino all’entrata in vigore dei nuovi statuti comunali, limitatamente alle materie e discipline ad essi espressamente demandate, continuano ad applicarsi gli statuti e le norme vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge, in quanto con la stessa compatibili".
L’approvazione dei nuovi statuti comporterà, pertanto, l’abrogazione di alcune disposizioni della legge regionale 9 febbraio 1995, n. 4 "Elezione diretta del Sindaco, del Vicesindaco e del Consiglio comunale" che disciplinano materie rinviate alla disciplina statutaria quali:
* le modalità di nomina della Giunta (art. 5 c. 1 e c. 5) e di revoca degli assessori (art. 5 c. 3 e c. 7);
* il numero massimo di assessori componenti la Giunta (art. 3 c. 1);
* la possibilità riconosciuta ai Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti di stabilire l’incompatibilità tra la carica di consigliere e quella di assessore (art. 5 c. 8).
Si ritiene che rimangano, invece, in vigore, in quanto non rientrano tra le materie rinviate alla disciplina statutaria, quelle disposizioni della stessa legge regionale, contenute nei succitati articoli e che:
a) stabiliscono che la nomina della Giunta o la comunicazione da parte del Sindaco dell’avvenuta nomina debbano essere fatte nella prima seduta del Consiglio comunale (art. 5 c. 1);
* fissano il termine massimo entro il quale deve essere nominata la Giunta (art. 5 c. 4 e c. 7);
* disciplinano le modalità e degli effetti della presentazione delle dimissioni da parte degli assessori.
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Ai sensi dell’art. 117 c. 4 "Dopo l’entrata in vigore dei nuovi statuti comunali, sono abrogate tutte le disposizioni di legge diverse da quelle contenute nella presente legge, che prevedano espressamente competenze a specifici organi del Comune. Le relative competenze spettano all’organo individuato dallo statuto o, in assenza di espressa disposizione statutaria, alla Giunta comunale o ai dirigenti, nel rispetto del principio della separazione dei poteri".
Per effetto di tale disposizione l’entrata in vigore dei nuovi statuti determinerà l’abrogazione di tutte le norme che attribuiscono competenze ad organi del Comune. Al fine di evitare l’automatismo previsto dalla norma, consistente nell’attribuzione delle stesse competenze alla Giunta comunale o ai dirigenti, gli statuti dovranno prevederne espressamente l’attribuzione ad uno degli organi comunali, ovviamente nel rispetto dei principi generali che regolano l’attribuzione di competenze agli organi degli enti locali.
Tra le competenze attribuite da leggi regionali agli organi comunali, e nel caso specifico al Consiglio comunale, rientrano quelle previste dalla l.r. n. 4/1995 ed in particolare:
* la convalida degli eletti e la dichiarazione di eventuale ineleggibilità (art. 71 c. 1);
* la pronuncia della decadenza dalla carica di consigliere (art. 12 c. 1);
* la contestazione ai consiglieri delle cause di ineleggibilità sopravvenuta o di incompatibilità (art. 19 c.2);
* la deliberazione in merito all’ineleggibilità o all’incompatibilità (art. 19 c. 4);
* la sostituzione del consigliere sospeso (art. 61 c. 3).
La disciplina di tali adempimenti, ivi compresa l’individuazione dell’organo competente ad adottare gli atti, proprio perché connessi alla costituzione dell’organo consiliare, si ritiene sottratta alla competenza statutaria e, quindi, per essi non troverebbe applicazione il disposto dell’art. 117, comma quarto.
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Si ritiene che anche le competenze attribuite al Consiglio comunale dalla legge regionale 23 dicembre 1994, n. 78 "Indennità degli amministratori degli enti locali della Valle d’Aosta" per quanto concerne:
* la fissazione della misura del gettone di presenza dei consiglieri (art. 3 c. 1);
* la fissazione della percentuale delle indennità di cui ai commi 1 e 2 (art. 4 c. 3)
siano sottratte alla disciplina statutaria, in quanto la legge prevede espressamente che le relative deliberazioni debbano essere assunte contestualmente alla deliberazione di approvazione del bilancio di previsione, da cui si desume che l’organo competente ad adottarle non può che essere il Consiglio comunale.
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Per quanto concerne la disciplina della finanza e contabilità degli enti locali si ritiene che, per effetto dell’art. 58 della l.r. n. 54/1998, questa sia soggetta a riserva di legge e, pertanto, non rientri tra le materie statutarie. Di conseguenza anche l’attribuzione di competenze ad organi del Comune disposta dalle leggi regionali che regolano tale materia è da ritenersi inderogabile.
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Il comma 5 dell’art. 28 della legge 6 agosto 1999, n. 265 mantiene in vigore, fino all’adozione delle modifiche statutarie e regolamentari di cui alla medesima legge n. 265, gli articoli 125, 127 e 289 del T.U. della legge comunale e provinciale, approvato con R.D. 4 febbraio 1915, n. 148, articoli rimasti in vigore anche successivamente all’emanazione della l. 142/1990 e, pertanto, applicati finora anche dai Comuni della Regione Autonoma Valle d’Aosta.
Si ritiene, al riguardo, che i Comuni valdostani debbano continuare ad applicare, fino all’adozione del regolamento per il funzionamento del Consiglio, gli articoli 125 e 127 (modalità e termini per la convocazione del Consiglio, pubblicazione dell’ordine del giorno, maggioranze necessarie per la validità delle sedute), poiché la legge regionale n. 54/1998 rinvia la disciplina di tali materie al regolamento per il funzionamento del Consiglio e non allo statuto.
Si ritiene, per contro, che non sia oggetto di applicazione nella nostra Regione l’art. 289 del medesimo testo unico, che prevede la decadenza degli assessori e dei consiglieri per mancata partecipazione alle sedute, poiché le ipotesi di decadenza da consigliere sono tassativamente elencate all’art. 12 della l.r. 9.2.1995, n. 4 e la l.r. n. 54/1998 non rinvia allo statuto la disciplina di tale materia.
Contenuti dello statuto
FUNZIONAMENTO E ORGANIZZAZIONE DEL COMUNE
Principi generali che regolano l’attribuzione di competenze agli organi di governo
La legge regionale n. 54/1998 riconosce ai Comuni un’ ampia autonomia nell’attribuire, nel rispetto dei principi e delle disposizioni della legge regionale sulle autonomie locali, le competenze ai propri organi (Consiglio, Giunta, Sindaco).
La facoltà dei Comuni di individuare gli organi competenti ad adottare determinati atti trova, tuttavia, un limite nel ruolo riconosciuto agli stessi dalla legge, nel principio della separazione tra funzioni di direzione politica e funzioni di direzione amministrativa, nell’ inderogabilità delle competenze attribuite dalla l.r. n. 54/1998 e nelle competenze attribuite al Sindaco in qualità di ufficiale di governo.
Si ritiene che lo statuto sia la fonte abilitata a definire la distinzione tra funzioni di direzione politica e gestionale, tenuto conto della competenza residuale attribuita alla Giunta e ai dirigenti per quanto concerne gli atti non attribuiti espressamente ad altri organi (Consiglio e Sindaco) dalla l.r. n. 54/1998 o dallo statuto.
Il Comune, al fine di limitare l’eventuale insorgere di conflitti di competenza tra la Giunta e i dirigenti, entrambi dotati di competenza residuale,
GLI ORGANI
CONSIGLIO COMUNALE
Funzionamento del Consiglio: è disciplinato dal regolamento nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto (art. 20 c. 1). Lo statuto può prevedere l’istituzione della figura del Presidente del Consiglio nonché di un Ufficio di presidenza e di commissioni consiliari costituiti con criterio proporzionale. Il Presidente del Consiglio, se previsto, avrà i poteri altrimenti attribuiti al Sindaco relativamente alla presidenza del Consiglio (art. 26 c. 3), alla convocazione del Consiglio, che si ritiene strettamente collegata ed, eventualmente, alla predisposizione dell’ordine del giorno del Consiglio.
La possibilità di istituire la Presidenza del Consiglio accentua il carattere d’indipendenza del Consiglio nei confronti degli altri organi di governo, anche in funzione del ruolo di controllo attribuito all’organo rappresentativo.
Lo statuto stabilisce il numero di consiglieri e di elettori che possono richiedere al Presidente o al Sindaco, qualora non sia stata istituita la figura del Presidente del Consiglio, la convocazione del Consiglio.
Competenze: La legge regionale n. 54/1998 assegna al Consiglio un ruolo di indirizzo e controllo politico-amministrativo. Tale ruolo è svolto, oltreché attraverso l’adozione degli atti fondamentali elencati al primo comma dell’art. 21, anche attraverso l’ approvazione degli indirizzi generali di governo (art. 23, comma 1) e degli indirizzi relativamente al coordinamento e alla riorganizzazione degli orari degli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché degli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio (art. 26 c. 8), ed infine attraverso la possibilità di proporre una mozione di sfiducia che, se approvata, comporta la decadenza della Giunta e lo scioglimento del Consiglio comunale (art. 6, l. r. 9 febbraio 1995, n. 4).
La funzione di controllo - che non attiene alla verifica della legittimità degli atti o dei comportamenti degli altri organi ma ha lo scopo di verificare il rispetto dell’indirizzo politico ed il raggiungimento degli obiettivi che risultano dall’azione programmatoria del Consiglio stesso - è esercitata in via diretta mediante l’esame del rendiconto, della relazione annuale della Giunta, le indagini conoscitive, la nomina di propri rappresentanti presso enti, organismi e commissioni, nonché attraverso altri meccanismi che possono essere individuati dallo statuto e dai regolamenti o in via indiretta attraverso l’attività dei consiglieri, che intervengono con interrogazioni, interpellanze, mozioni, con l’attivazione del controllo eventuale dell’organo di controllo sugli atti deliberativi della Giunta, nonché attraverso il diritto di accesso riconosciuto loro dall’art. 19 c. 3.
Tra le competenze, legate alla funzione di controllo, che potrebbero essere attribuite dallo statuto al Consiglio rientra la verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del Sindaco e della Giunta.
Il Consiglio ha una competenza inderogabile per gli atti fondamentali previsti al primo comma dell’art. 21 e negli altri articoli della l.r. 54/1998, per i quali si rinvia alla tabella allegata. Rispetto alle disposizioni legislative finora applicate, la legge regionale n. 54/1998 ha introdotto la possibilità per i Comuni di attribuire attraverso lo statuto ulteriori competenze al Consiglio. Nell’ art. 21 è contenuta un’elencazione non tassativa di provvedimenti che, per la loro natura, possono essere devoluti alla competenza del Consiglio, senza alterare i ruoli che la l.r. n. 54/1998 attribuisce ai singoli organi comunali.
Oltre a riservare nuove competenze al Consiglio lo statuto potrebbe prevedere diverse forme di partecipazione dell’organo rappresentativo alla formazione di atti di competenza del Comune o di altri enti (es. pareri e proposte).
GIUNTA COMUNALE
Composizione e nomina. La l.r. n. 54/1998 all’art. 22 stabilisce che la Giunta è composta dal Sindaco, che la presiede, dal Vicesindaco e da un numero di assessori stabiliti dallo statuto. La l.r. n. 54/1998 non pone, pertanto, alcun limite alla composizione numerica della Giunta. Lo statuto, inoltre, indipendentemente dalla dimensione demografica del Comune , può prevedere la possibilità di nomina di assessori esterni al Consiglio, in possesso dei requisiti di eleggibilità e compatibilità alla carica di consigliere, e l’incompatibilità tra la carica di consigliere e quella di assessore.
Per quanto riguarda le modalità di nomina della Giunta la legge regionale n. 54/1998 lascia ampi margini di discrezionalità all’autonomia statutaria dell’ente. Il Comune può scegliere, ad esempio, se mantenere in capo al Consiglio il potere di nomina della Giunta oppure attribuire al Sindaco tale competenza. La scelta tra questi due modelli, applicabili con diverse connotazioni, può incidere in modo rilevante sulla funzione e sull’autonomia dell’esecutivo, nonché sull’autonomia dei singoli assessori nei confronti del Sindaco. Lo statuto deve anche stabilire le norme procedurali per la nomina (ad esempio le modalità di votazione, tenuto conto delle disposizioni della l.r. n. 4/1995 non implicitamente abrogate sopra richiamate).
Accanto alle modalità di nomina si ritiene che lo statuto debba regolamentare le modalità di revoca degli assessori, strettamente correlate a quelle di nomina.
Funzionamento: a norma dell’articolo 35, l’organizzazione e il funzionamento degli organi è disciplinato da regolamenti adottati nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto comunale. Il potere di auto-organizzazione attribuito alla Giunta dalla l.r. n. 54/1998 comporta che la stessa debba dotarsi di un regolamento che disciplini il proprio funzionamento, con l’unico limite posto dal comma 2 dell’art. 24, per il quale le sedute non sono pubbliche.
La Giunta imposta la propria azione secondo il principio di collegialità, adottando dunque deliberazioni collegiali, che costituiscono gli unici atti cui viene riconosciuta rilevanza esterna. Il ruolo degli assessori - con l’eccezione del Vicesindaco, al quale, ai sensi dell’art. 30 c. 2, il Sindaco può delegare in via temporanea o permanente funzioni proprie - è quello di collaboratori del Sindaco, referenti e proponenti per le proprie aree di competenza, privi di autonomo potere decisionale e gestionale.
La circostanza che la l.r. n. 54/1998 preveda la possibilità di delegare le funzioni del Sindaco esclusivamente al Vicesindaco non impedisce che il Sindaco possa avvalersi, attraverso apposita delega, dell’opera degli assessori nell’esercizio di quella che può ritenersi come una delle sue più importanti attribuzioni: la sovrintendenza al funzionamento dei servizi e degli uffici all’esecuzione degli atti e alle funzioni attribuite o delegate dallo Stato o dalla Regione (art. 26 c. 2); trattasi, infatti di una competenza che si esaurisce in una attività di vigilanza politico-amministrativa, di studio e proposta in vista dell’esercizio delle attribuzioni di rilevanza esterna spettanti allo stesso Sindaco o agli organi collegiali. Mentre appare pacifico che le funzioni attribuite al Sindaco dalla legge non possano essere delegate che al Vicesindaco, se non altrimenti previsto espressamente dalla legge stessa, si ritiene, invece, che quelle riconosciute al Sindaco direttamente dallo statuto siano delegabili anche agli assessori, qualora tale possibilità sia prevista dallo statuto.
Competenze: la Giunta ha una competenza generale in relazione alla determinazione dei criteri e delle modalità di attuazione dell’azione amministrativa per la realizzazione degli obiettivi e dei programmi del Comune, nel rispetto degli indirizzi generali di governo approvati dal Consiglio comunale (art. 23, comma 1).
La legge regionale n. 54/1998 attribuisce alla Giunta una competenza residuale per tutti gli atti non attribuiti espressamente ad altri organi (art. 117, comma 4) con esclusione degli atti di tipo gestionale che, per il principio di separazione dei poteri, spettano ai dirigenti.
Lo statuto, pertanto, dovrà determinare alcuni criteri per chiarire e distinguere gli atti la cui adozione , implicando responsabilità di "direzione e controllo", è riservata agli organi di governo e gli atti, da considerarsi di natura "gestionale e amministrativa", rientranti nella competenza dei dirigenti o dei responsabili degli uffici e servizi. Nell’ambito degli atti di competenza degli organi di governo, tutti quelli non attribuiti dalla legge o dallo statuto ad altri organi sono da considerarsi di competenza della Giunta.
Si evidenzia, in proposito, che dall’entrata in vigore dei nuovi statuti (art. 117 c. 2) la Giunta comunale non potrà più adottare in via d’urgenza le variazioni di bilancio, che, ai sensi dell’art. 21 c. 1, sono di esclusiva competenza del Consiglio comunale.
Si richiama nuovamente l’attenzione sull’art. 23, c. 2 in relazione al quale, in particolare gli atti indicati all’ art. 21 c. 2, se non attribuiti dallo statuto al Consiglio spettano di diritto alla Giunta.
SINDACO
Competenze. Il Sindaco è l’organo responsabile dell’amministrazione del Comune, rappresenta l’ente, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici ed all’esecuzione degli atti; determina di agire e resistere in giudizio per conto e nell’interesse del Comune (art. 26 c.1); sovrintende alle funzioni statali e regionali conferite al Comune; esercita le funzioni ad esso attribuite dalle leggi, dallo statuto comunale e dai regolamenti (art. 26 c. 2). Il riferimento ai regolamenti contenuto nella citata norma deve essere interpretato alla luce dei principi generali contenuti nella l.r. n. 54/1998 ed in particolare nell’art. 32 c. 3. Si ritiene, infatti, che, essendo il regolamento fonte gerarchicamente subordinata allo statuto, esso non sia abilitato ad attribuire nuove competenze agli organi, ma debba limitarsi a disciplinare le competenze già attribuite dallo statuto.
In parziale deroga al principio della separazione dei poteri, il secondo comma dell’art. 26 dispone che, nei Comuni privi di figure di qualifica dirigenziale, oltre al segretario comunale, lo statuto possa attribuire al Sindaco la competenza in ordine ai provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi.
Qualora lo statuto non abbia istituito la figura del Presidente del Consiglio, al Sindaco compete convocare e presiedere il Consiglio (art. 26, comma 3), oltreché predisporre l’ordine del giorno.
Spetta al Sindaco, inoltre, sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio o dalla Giunta, secondo la scelta effettuata dallo statuto, la nomina dei rappresentanti del Comune (art. 26 c. 5); la nomina dei responsabili degli uffici e dei servizi; l’ attribuzione e la definizione degli incarichi dirigenziali e di quelli di collaborazione esterna. (art. 26 c. 7).
Il Sindaco coordina e dirige le attività della Giunta nel rispetto dei principi fissati dalla legge e (dallo statuto comunale) e con l’osservanza del regolamento per il funzionamento della Giunta.
Per quanto concerne le altre competenze del Sindaco si rinvia alla tabella allegata.
VICESINDACO
Il Vicesindaco, nel caso di assenza o impedimento del Sindaco, assume tutte le funzioni attribuite al Sindaco dalla legge; il Sindaco può, altresì, delegare in via temporanea o permanente, al Vicesindaco funzioni proprie (art. 30).
Al di là delle ipotesi di impedimento permanente (art. 7 l.r. n. 54/1998) che determinano la sostituzione definitiva del Sindaco con il Vicesindaco eletto direttamente, tutte le ipotesi di impedimento alle quali consegue la sostituzione del Sindaco con il Vicesindaco sono qualificabili temporanee e determinano l’impossibilità del Sindaco di svolgere le proprie funzioni per un tempo limitato.
ORDINAMENTO DEGLI UFFICI E PERSONALE
Lo statuto, in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi si deve limitare a stabilire i principi di fondo cui devono ispirarsi le norme regolamentari; la disciplina di dettaglio deve essere invece contenuta, nel rispetto dei principi stabiliti dallo statuto, nel regolamento, da adottarsi dal Consiglio o dalla Giunta comunale, in relazione alle scelte effettuate in sede statutaria. Lo statuto potrebbe, come avviene attualmente demandare al Consiglio comunale la determinazione dei criteri generali e alla Giunta l’approvazione del regolamento stesso.
La riforma delle autonomie locali ha disegnato un modello di amministrazione locale essenzialmente teso ad una efficace erogazione di servizi. La realizzazione di tale finalità determina un notevole impatto sull’assetto organizzativo che deve ispirarsi a quel principio di economicità che oggi costituisce un requisito della stessa legittimità dell’azione amministrativa. Altro principio fondamentale che impone la definizione di un modello organizzativo in cui funzioni e responsabilità dell’apparato burocratico siano precisamente individuate, è quello della separazione tra attività di indirizzo e controllo ed attività gestionale. La nuova organizzazione deve essere ispirata, inoltre, a principi di flessibilità e mobilità interna, di professionalità, di responsabilità, non intesa come responsabilità formale secondo la logica dell’adempimento, ma di una responsabilità che privilegia il risultato, oltre ai criteri di economicità, autonomia e funzionalità.
Si richiama, relativamente alle funzioni dei segretari comunali, la legge regionale 19 agosto 1998, n. 46 (Norme in materia di segretari comunali della Regione autonoma Valle d’Aosta) - cui l’art. 49 della l.r. 54/1998 fa espresso rinvio- ed in particolare l’art. 9 c. 1 lett. d) che prevede che lo statuto possa attribuire ulteriori competenze al segretario.
FORME DI COLLABORAZIONE TRA COMUNI O CON ALTRI ENTI LOCALI.
Le forme di collaborazione tra Comuni o con altri enti locali sono disciplinate dal titolo I, parte IV della l.r. n. 54/1998. Considerato che le forme di collaborazione tra enti paraordinati non possono essere stabilite da fonti autonome proprie a ciascuno di essi, si ritiene che nello statuto del Comune debbano piuttosto essere disciplinate le forme e le modalità generali che l’ente deve rispettare, nel caso in cui voglia instaurare rapporti di collaborazione con altri enti, a completamento ed integrazione di quanto già peraltro previsto dalla stessa l.r. n. 54/1998.
ISTITUTI DI PARTECIPAZIONE, DI DEMOCRAZIA DIRETTA E DECENTRAMENTO
La previsione di forme di partecipazione popolare all’attività dei Comuni e, quindi, l’istituzionalizzazione del concorso dei cittadini alla gestione politico amministrativa costituisce un aspetto centrale della riforma delle autonomie locali, in quanto sono proprio gli enti locali e in primo luogo i Comuni a rappresentare, fra tutte le istituzioni pubbliche, i terminali a contatto più diretto con i cittadini.
Nella categoria della partecipazione popolare vengono inclusi istituti assai diversi fra loro quali i referendum, gli organi di decentramento, l’intervento dei cittadini nel procedimento, le consultazioni, le petizioni.
Il capo I titolo IV della l.r. n. 54/98 si limita a prevedere in termini generici tali forme di partecipazione, rinviando la disciplina di dettaglio agli enti locali.
1 - LIBERE FORME ASSOCIATIVE E ORGANISMI DI PARTECIPAZIONE (ART. 36 C. 1)
La legge regionale prevede che il Comune debba valorizzare le libere forme associative già esistenti ed organizzate e promuovere organismi di partecipazione dei cittadini all’amministrazione locale.
La valorizzazione può effettuarsi con concreti aiuti organizzativi, strumentali, finanziari alle forme associative, ma soprattutto attraverso il riconoscimento a questi soggetti di un significativo ruolo di interlocutori dell’amministrazione locale.
Lo statuto deve disciplinare i rapporti del Comune con le forme associative, prevedendo ad es. un ruolo propositivo e/o consultivo di tali associazioni nell’ambito di processi decisionali del Comune, oppure forme di partecipazione organica, collocando rappresentanti delle formazioni sociali all’interno di organismi comunali.
2 - PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (ART. 36 C. 2)
L’art. 36 c. 2 è una norma in bianco che rinvia allo statuto la determinazione concreta delle forme di partecipazione degli interessati ai procedimenti relativi all’adozione di atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive. La suddetta previsione normativa va completata e integrata con le disposizioni e i principi contenuti nella legge regionale 2 luglio 1999, n. 18 (Nuove disposizioni in materia di procedimento amministrativo, di diritto di accesso ai documenti amministrativi e di dichiarazioni sostitutive), che ha sostituito la l.r. n. 59/1991 citata nella l.r. n. 54/1998, e che si presenta, dunque, come un nucleo di principi minimi cui le amministrazioni locali devono ispirare i propri rapporti con i cittadini.
3 - CONSULTAZIONE DELLA POPOLAZIONE (ART. 36 C. 3)
La legge regionale sancisce che nel procedimento relativo all’adozione di atti fondamentali per il Comune devono essere adottate idonee forme di consultazione e di informazione. La previsione di tali forme si configura dunque come obbligatoria.
Sulla base del disposto dell’art. 34 che include tra le materie statutarie la "partecipazione popolare", si ritiene che le forme di consultazione e informazione della popolazione debbano essere in linea generale previste nello statuto.
Le consultazioni potrebbero essere organizzate mediante riunioni pubbliche convocate per trattare temi specifici di particolare rilevanza o con ricorrenza periodica per realizzare la reciproca informazione tra popolazione ed amministrazione.
La convocazione delle assemblee potrebbe avvenire anche sulla base della richiesta di un congruo numero di cittadini.
La consultazione dei cittadini, riferita a particolari categorie o ai residenti in delimitati ambiti del territorio comunale potrebbe essere effettuata attraverso sondaggi su temi che rivestono per gli stessi specifico interesse o sui quali essi sono in grado di fornire orientamenti ed opinioni utili ad indirizzare le scelte dell’amministrazione.
L’art. 20 c. 1 della l.r. n. 54/1998 prevede, inoltre, che in casi di particolare importanza quali l’adozione dello statuto o l’approvazione del bilancio e del rendiconto il regolamento possa prevedere che le sedute consiliari siano precedute da assemblee della popolazione.
4 - PARTECIPAZIONE ALL’ATTIVITÀ DELL’AMMINISTRAZIONE (ART. 36 C. 4)
La legge regionale riconosce ai cittadini di uno stato dell’Unione europea residenti nel Comune i medesimi diritti di partecipazione. Inoltre pone a carico del Comune l’obbligo di favorire i rapporti e la partecipazione all’attività dell’amministrazione di tutte le persone residenti o presenti nel territorio comunale.
Tali forme di partecipazione, sulla base del combinato disposto degli artt. 34 e 36, devono essere previste nello statuto.
5 - REFERENDUM POPOLARE (ART. 39 C.2)
In sede statutaria può essere previsto il ricorso al referendum popolare consultivo, propositivo e abrogativo con il limite che gli stessi riguardino materie di competenza comunale e non si svolgano in coincidenza con altre operazioni elettorali. Lo statuto comunale deve fissare il numero di consiglieri comunali e il numero di elettori che, oltre alla Giunta comunale, possono proporre il referendum, oltreché stabilire le modalità del procedimento.
Il referendum consultivo è un istituto di partecipazione popolare mediante il quale gli elettori del Comune sono chiamati a pronunciarsi in merito a programmi, piani, progetti, interventi relativi all’amministrazione ed al funzionamento dell’ente locale e ad esprimere sul tema proposto il proprio assenso o dissenso.
I referendum consultivi potrebbero, ad esempio, essere previsti, nell’ipotesi di realizzazione di un’opera, con l’indicazione dei benefici che la comunità otterrà e dei costi che dovrà sostenere, affinché ogni cittadino possa consapevolmente esprimere il suo orientamento.
Il referendum propositivo consiste nel potere conferito agli elettori locali di approvare proposte avanzate dalla stessa amministrazione o da altri soggetti legittimati.
Tale istituto potrebbe essere utilizzato per l’approvazione di atti a contenuto normativo particolarmente rilevanti.
Il referendum abrogativo è disciplinato in modo più dettagliato dall’art. 40 della l.r. n. 54/1998, che stabilisce le materie che non possono essere sottoposte a referendum, la maggioranza richiesta per l’approvazione del referendum, i suoi effetti, l’obbligo di pubblicazione dell’esito del referendum.
In relazione allo spazio che gli enti locali intendono riconoscere a questo strumento di partecipazione popolare potranno essere adottate soluzioni diversificate per quanto concerne i soggetti che possono partecipare alla consultazione, il numero di proponenti, l’organo competente a decidere sull’ammissibilità, sulla validità del referendum, sugli effetti del referendum.
Lo statuto dovrà contenere ad es. la determinazione dei tempi in cui non può essere indetto il referendum o l’inammissibilità della proposta di referendum presentata prima di un determinato periodo (es. 3 o 4 anni) dalla presentazione di altra identica proposta respinta; la disciplina riguardante la promozione del referendum o la raccolta di firme riguardante l’indizione del referendum, i termini per la raccolta delle sottoscrizioni, la pubblicità del decreto che lo indice, i modelli delle schede da utilizzare, le modalità di votazione e scrutinio, la ripartizione dell’ente locale in sezioni elettorali, l’accertamento dei risultati, la pubblicazione dell’esito del referendum.
Evidentemente l’Amministrazione comunale può prevedere il ricorso ai 3 tipi di referendum oppure anche ad uno solo di essi.
6 - INIZIATIVA PROPOSITIVA DEI CITTADINI - PETIZIONI (ART. 41)
Lo statuto deve prevedere i principi generali che regolano le modalità per la presentazione da parte di cittadini residenti nel Comune – singolarmente o in modo congiunto – e di associazioni nonché il successivo esame di petizioni e di eventuali istanze o proposte agli organi comunali nelle materie di loro competenza, dirette a promuovere interventi per la migliore tutela degli interessi collettivi. Nell’ambito di tali principi il regolamento stabilisce le modalità di esame delle petizioni e delle istanze da parte degli organi competenti, i soggetti idonei a fornire risposte e i termini per le stesse, i casi di irricevibilità delle stesse.
7 - DIFENSORE CIVICO (ART. 42)
Il difensore civico è preposto alla tutela non giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi dei cittadini, delle associazioni e delle formazioni sociali che operano nel Comune. Provvede, inoltre, alla tutela degli interessi collettivi o diffusi della comunità.
Può intervenire su richiesta di cittadini singoli o associati o per propria iniziativa presso l’Amministrazione comunale.
Lo statuto può prevedere l’istituzione del difensore civico e disciplinare: le modalità con cui l’ente locale provvede alla sua elezione; i poteri e le funzioni allo stesso spettanti, delineandone il contorno operativo più adatto alla realtà locale; gli strumenti che il difensore ha a disposizione per svolgere i propri compiti, nonché i suoi rapporti con gli organi del Comune. Particolare importanza ha l’ultimo comma dell’art. 42 in relazione al quale lo statuto comunale può prevedere l’istituzione di un unico difensore civico con la Regione e con altri enti locali.
8 - ORGANI DI DECENTRAMENTO (ART. 43)
I Comuni possono utilizzare il processo di decentramento per rendere più efficace la loro attività, esercitandola a diretto contatto con la popolazione, adeguandola alle diverse situazioni e necessità esistenti nella comunità e valorizzando la partecipazione dei cittadini all’amministrazione secondo il principio di sussidiarietà.
Secondo l’art. 43 della l.r. 54/98 le circoscrizioni di decentramento sono organismi di partecipazione che possono svolgere funzioni di consultazione, di gestione di servizi di base, oltre che funzioni delegate dal Comune.
La legge rimette totalmente all’autonomia statutaria la possibilità di articolare il territorio del Comune in circoscrizioni, valorizzando la specificità di frazioni e villaggi, e la scelta del sistema di elezione dei Consigli circoscrizionali e dei Presidenti. Lo statuto può, inoltre, prevedere la partecipazione dei Presidenti dei Consigli circoscrizionali alle sedute del Consiglio comunale senza diritto di voto.
L’organizzazione e le funzioni delle circoscrizioni sono, invece, disciplinate da apposite norme regolamentari, nell’ambito dei principi stabiliti dallo statuto.
Si pone il problema se il Consiglio circoscrizionale possa essere eletto mediante elezioni di secondo grado da parte del Consiglio comunale o se debba essere eletto a suffragio diretto.
Si osserva che se fosse consentita l’elezione di secondo grado dei consigli circoscrizionali da parte di altri organi comunali questi ultimi non si porrebbero più come organi di rappresentanza democratica, ma potrebbero divenire una copia del Consiglio comunale.
Il Presidente del Consiglio circoscrizionale potrebbe essere eletto a suffragio diretto oppure dallo stesso Consiglio circoscrizionale.
L’eventuale scelta di un sistema elettorale dei consigli circoscrizionali diverso da quello dell’elezione del Consiglio comunale può essere l’occasione per attribuire maggior vigore ai primi, slegandoli dalla logica del sistema politico e partitico dell’ente locale.
Non sussistono limiti materiali alla possibile delega di funzioni: in astratto tutti i settori di competenza dell’amministrazione comunale possono essere interessati da deleghe a favore dell’organo di decentramento. Non saranno tuttavia attribuibili le competenze che la legge attribuisce esclusivamente al Consiglio comunale (art. 43 c. 5) o al Sindaco.
Si rammenta, inoltre, che dovranno essere approvate norme statutarie dirette alla dotazione di personale e di risorse finanziarie necessarie a garantire lo svolgimento delle funzioni attribuite o delegate.
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Questa Direzione si riserva di fornire successivamente ulteriori contributi di indirizzo e supporto nella redazione degli statuti. Da parte loro le Amministrazioni comunali sono invitate a far pervenire allo scrivente ufficio eventuali richieste di approfondimento, suggerimenti, spunti di riflessione o quant’altro esse ritengano utile proporre.
La reciproca collaborazione potrà contribuire a rendere questa nuova fase statutaria dei Comuni non solo un "gravoso adempimento imposto dalla legge", ma soprattutto un’occasione di crescita e di rinnovamento per le istituzioni locali della nostra Regione.
Con l’occasione, si porgono Distinti saluti.
IL DIRETTORE
DELLA DIREZIONE ENTI LOCALI
(Nadia BENNANI)
