L’ universo di riferimento comprende il complesso degli enti ed organismi di diritto pubblico e di diritto privato che concorrono a formare l'area pubblica secondo la definizione adottata dall'Unione Europea. L'insieme preso in considerazione è più ampio rispetto a quello indicato nel "settore pubblico allargato". Sono infatti compresi anche tutti quei soggetti che erogano servizi di pubblica utilità.
Nell'universo di riferimento possono quindi essere compresi soggetti non aventi necessariamente natura giuridica pubblica, ma enti che concorrono a definire politiche pubbliche o a produrre servizi pubblici. Vengono considerati tutti quegli enti che operano al perseguimento dell'interesse pubblico.