La pianificazione nazionale
La legge urbanistica nazionale n. 1150 del 17 agosto 1942 ha introdotto, per la prima volta nella normativa urbanistica, il concetto di piano territoriale di coordinamento volto ad orientare e coordinare l’attività urbanistica del territorio, senza specificare se a livello regionale o provinciale. Il DPR 8 del 15 gennaio 1972 - Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi personali ed uffici, ha trasferito alcune funzioni dello stato alle Regioni a statuto ordinario, ognuna per il rispettivo territorio, tra le quali l’approvazione dei piani territoriali di coordinamento previsti dall’art. 5 della suddetta legge n. 1150. Il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 - Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, ha assegnato alle province il compito di predisporre e adottare il piano territoriale di coordinamento al fine di determinare gli indirizzi generali di assetto del territorio. La legge 8 agosto 1985, n. 431, (la cosiddetta “legge Galasso”), ha quindi disposto che le Regioni si dotassero di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali. Successivamente, il Codice dei beni culturali e del paesaggio, approvato con d.lgs. 42 del 22 gennaio 2004, ha ribadito la necessità di una pianificazione paesaggistica al fine di tutelare e disciplinare il territorio, e ha demandato alle Regioni la redazione e l’approvazione dei piani paesaggistici o di piani urbanistico territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici.
In questo evolversi normativo, che si è esteso lungo un arco di oltre 50 anni, le Regioni si sono dotate, con tempi diversi, di piani territoriali, di piani paesaggistici o di piani territoriali con valenza paesaggistica. A seguito dell’entrata in vigore del Codice dei beni culturali, i piani paesaggistici redatti ed approvati dalle Regioni prima dell’entrata in vigore del Codice devono essere sottoposti a verifica e adeguamento affinché le disposizioni in essi contenute siano conformi alle disposizioni del Codice stesso: molte delle Regioni a statuto ordinario hanno posto quindi mano alla revisione degli propri strumenti di pianificazione territoriale redatti e approvati ai sensi delle precedenti disposizioni normative.
La tabella della pagina seguente schematizza lo stato dei lavori della pianificazione territoriale e paesaggistica in Italia.
Il PTP: il piano territoriale paesaggistico della Valle d’Aosta
La Valle d’Aosta, in quanto Regione a statuto speciale, con la legge regionale n. 1 del 1993, in attuazione della legge 8 agosto 1985, n. 431, (la cosiddetta “legge Galasso”), ha posto le basi normative per dotarsi di uno strumento di governo del territorio con particolare attenzione agli aspetti paesaggistici-ambientali oltre che urbanistico-territoriali, dando quindi piena attuazione alla previsione della l.r. 3 del 1960 in materia di urbanistica e tutela del paesaggio in Valle d’Aosta, che aveva già prefigurato per
la disciplina dell’attività edificatoria, dello sviluppo urbanistico e della tutela del paesaggio, un “piano regionale urbanistico e paesaggistico” da formarsi a cura dell’Amministrazione regionale.
Il piano territoriale paesistico della Valle d’Aosta è stato approvato con la legge regionale 10 aprile 1998, n. 13 “Approvazione del piano territoriale paesistico della Valle d’Aosta (PTP)” successivamente alla legge regionale 6 aprile n. 11 “Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta” che ha dettato le disposizioni normative per la sua concreta attuazione. Infatti il Titolo III della l.r. 11/1998 ha normato la pianificazione comunale e specificato che “I PRG vigenti devono essere adeguati alle norme della presente legge e dei provvedimenti attuativi della stessa, nonché alle determinazioni del PTP.”. Questa norma ha dato il via ad un processo di revisione dei piani regolatori comunali che è tuttora in fase di compimento. Si è trattato di un lavoro che ha coinvolto e sta coinvolgendo tutte le amministrazioni comunali che, alla luce delle nuove disposizioni in materia urbanistica e dell’approvazione del PTP, hanno dovuto rivedere il proprio assetto urbanistico appartenente alla prima generazione di piani regolatori comunali (l.r. 14/1978 - Norme in materia urbanistica e di pianificazione territoriale), riconsiderando la pianificazione del proprio territorio, non solo in funzione di una programmazione/gestione amministrativa dell’uso del suolo ma anche e soprattutto, partendo dai valori paesistici ed ambientali, orientata, come specificato dall’art. 1 della l.r. 11/1998, “a perseguire uno sviluppo sostenibile gestendo le risorse in modo misurato e compatibile con l’ambiente, tutelando il paesaggio e i beni culturali, riservando all’agricoltura le buone terre coltivabili, perseguendo il pieno recupero del patrimonio edilizio, qualificando le zone a destinazione artigianale e industriale e riservando aree adeguate agli impianti ed alle strutture di interesse pubblico, evitando l’edificazione sparsa e favorendo una distribuzione equilibrata della popolazione sul territorio.”.
In questo processo di adeguamento e rinnovamento dei PRG alle nuove disposizioni legislative (l.r. 11/1998 – PTP), il piano territoriale paesistico svolge il ruolo di piano urbanistico-territoriale avente specifica considerazione dei
valori paesistici ed ambientali. I PRG in adeguamento quindi devono recepire le determinazioni del PTP contenute nelle norme d’attuazione, nelle indicazioni per unità locali e negli elaborati grafici. Il PTP è inoltre strumento di orientamento al governo del territorio da parte della Regione e delle Comunità montane e non solo degli enti locali: tali orientamenti sono i contenuti delle linee programmatiche.
Il PTP è costituito da diversi elaborati che possono avere efficacia diversa: alcuni contengono indicazioni di carattere prescrittivo o di indirizzo, altri rappresentano in scale diverse i luoghi dove si applicano i contenuti del PTP, altri ancora sono elementi giustificativi e illustrativi delle scelte e delle statuizioni e rappresentano l’orientamento per gli approfondimenti progettuali e le elaborazioni programmatorie. Le norme di attuazione del PTP si articolano, in particolare in prescrizioni normative direttamente cogenti e prevalenti, mediate e indirizzi. Quest’ultime, insieme alle norme mediate, trovano attuazione attraverso il recepimento da parte degli strumenti di pianificazione urbanistica, mentre le norme cogenti e prevalenti operano senza necessità di previa ricezione da parte di strumenti od atti sottordinati.
Da una continua analisi e confronto con questo strumento di pianificazione urbanistico-territoriale, le strutture regionali e i soggetti locali (enti e operatori) coinvolti nel processo di revisione dei PRG hanno evidenziato, nella fase operativa di adeguamento, alcune problematiche legate alla gestione del PTP. Sono problematiche legate agli obiettivi, ai contenuti, e all’impianto normativo.
Come qualsiasi strumento di pianificazione anche il PTP ha dimostrato, in fase di gestione, di avere dei “punti deboli” nel suo impianto. Sono stati inoltre posti dubbi sulla sua attualità, sulla rappresentazione della realtà territoriale e sull’adeguatezza degli indirizzi di programmazione, alla luce del diverso assetto economico-sociale della Regione, degli approfondimenti degli studi sull’assetto idrogeologico del territorio, delle nuove disposizioni legislative in materia di tutela dell’ambiente.
A tale scopo è in corso un lavoro di analisi da parte della Direzione pianificazione territoriale delle problematiche emerse, in particolare nella fase di adeguamento dei PRG al PTP, propedeutico ad un possibile aggiornamento del piano stesso da avviare a conclusione della fase di adeguamento degli strumenti urbanistici comunali.